تاریخ دادنامه: 1397/2/4 شماره دادنامه: 282 کلاسه پرونده: 1284/95 مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 5/198 ـ 1390/10/19 شورای اسلامی شهر درود در خصوص عوارض تغییر کاربری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 5/198 ـ 1390/10/19 شورای اسلامی شهر درود در خصوص عوارض تغییر کاربری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند، شورای شهر درود در تاریخ 1391/10/19 اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره 5/198 در خصوص عوارض تغییر کاربری می‌نماید. براساس این مصوبه، به شهرداری درود اجازه اخذ 10 الی 25 درصد قیمت روز املاک را از شهروندان به عنوان عوارض تغییر کاربری داده می‌شود. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، مبالغ هنگفتی را از شهروندان اخذ می‌نماید. به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
الف: دلایل غیرشرعی بودن مصوبه معترض عنه:
با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی(ره)، خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید هر شخص، می‌باید اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد. این مفهوم بر مبنای قواعد فقهی از جمله «الناس مسلطون علی اموالهم»، «من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد»،«حرمه مال المومن کحرمه دمه» ، «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و ... می‌باشد. به عبارتی دیگر در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ مجانی نداریم و هر گونه خروج مال از دارایی اشخاص، می‌باید با دلیل شرعی صورت پذیرد. مصوبه معترض عنه نیز بدون تجویز قانونی و بر خلاف شرع مقدس است. زیرا شورای شهر درود بدون آن که اختیار قانونی داشته باشد، عملاً شهروندان را بالاجبار، ملزم به پرداخت رایگان بهای 10 الی 25 درصد قیمت ملک خود برای تغییر کاربری می‌نماید که این موضوع مسلماً بر خلاف اصل تسلیط و حرمت اموال اشخاص است.
ب: دلایل غیرقانونی بودن مصوبه معترض عنه:
تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد، زیرا اجازه تغییر کاربری املاک، به نوعی تغییر طرح تفصیلی محسوب می‌گردد و مطابق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، این امر (تغییر طرح تفصیلی) صرفاً در صلاحیت کمیسیون مقرر در همان ماده است. شهرداری و شورای شهر نیز بر مبنای ماده 7 همان قانون، موظف به رعایت و اجرای دقیق طرح تفصیلی بوده و حق تغییر خودسرانه کاربری املاک را ندارند، بنابراین با توجه به اینکه شورای شهر، حقی در تغییر طرح تفصیلی از جمله تغییر کاربری املاک ندارد، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض عنه، بر خلاف مفاد مواد 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور است.
ج: مغایرت با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده 92)
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض تغییر کاربری املاک به کرات نسبت به صدور رأی مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می‌توان به آراء ذیل اشاره نمود:
الف: بند (و) رأی شماره 561 ـ 1384/10/11 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج
ب: رأی شماره 1357 ـ 1386/11/16 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین
ج: رأی شماره 563 ـ 1390/12/8 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان
د: رأی شماره 4 ـ 1391/1/14 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود
هـ: رأی شماره 627 ـ 1391/9/20 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان
لذا با توجه به آراء یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی مذکور و همچنین ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، ماده 1 و 2 ، 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت و نهایتاً بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« شهردار محترم درود ـ جناب آقای صادقی
سلام علیکم
احتراماً بدین وسیله به استحضار می‌رساند، نامه شماره 2113 ـ 1391/7/30 شهرداری در خصوص عوارض تغییر کاربری اراضی مسکونی پیشنهادی به مسکونی و تجاری در جلسه شماره 197 ـ 1391/10/13 مطرح و مقرر گردید شهرداری در خصوص مصوبات ذیل اقدام نماید.
1ـ نسبت به تغییر کاربری اراضی مسکونی پیشنهادی به مسکونی معادل 10 درصد ارزش روز زمین که به امضای اعضای شورا و خبره‌های محلی رسیده باشد، اخذ گردد.
2 ـ اخذ معادل 25 درصد ارزش روز زمین بابت تغییر کاربری به تجاری
3 ـ اخذ 25 درصد ارزش روز زمین به منظور صدور پروانه باغ ویلا
لازم به ذکر است مابقی عوارض به صورت قبل به قوت خود باقی است.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 51 ـ 1396/1/21 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص پرونده شکایت اینجانب به طرفیت شورای شهر درود به شماره پرونده 1284/95 به استحضار می‌رساند: با توجه به اخطار رفع نقص واصله، از رسیدگی به پرونده از حیث شرعی انصراف داده، تقاضا دارم موضوع از حیث قانونی و با مد نظر قرار دادن تقاضای اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری بررسی گردد.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر درود به موجب لایحه شماره 96/379 ـ 1396/6/20 توضیح داده است که:
« مدیریت محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص پرونده کلاسه شماره 1284/95 به استحضار می‌رساند ملاک عمل شهرداریها طرح‌های مصوب شهری بوده که به تصویب بالاتری مرجع استان رسیده و مبنای اجرای طرح‌های عمرانی قرار می‌گیرد در طرح‌های مصوب کاربریهای مورد نیاز مشخص گردیده که از آن جمله بعضی اراضی با عنوان مسکونی پیشنهادی پیش‌بینی گردیده که قابلیت تبدیل به مسکونی را دارد و برابر ضوابط نیاز به طرح در کمیسیون ماده 5 یا سایر کارگروهها را ندارد همچنین در صورت اجرای طرح و تبدیل مسکونی پیشنهادی به مسکونی، ملک دارای مرغوبیت گردیده و ارزش افزوده به همراه خواهد داشت که با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای شهر، قسمتی از این ارزش افزوده و نه صرفاً مساحت ملک، جهت اجرای طرح‌های توسعه شهری و خدمات در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد، بنابراین عملاً تغییر کاربری صورت نمی‌گیرد که نیاز به طرح در کمیسیونهای مربوطه باشد و چنین متصور است که به کار بردن اصطلاح تغییر کاربری دارای ایراد بوده که با اصلاح عنوان، موضوع دریافت عوارض ارزش افزوده رسمیت پیدا خواهد نمود.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/2/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تامین پارکینگ و وضع عوارض برای تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر درود مبنی بر وضع عوارض تغییر کاربری به دلایل مندرج در رأی شماره 125 ـ 1396/2/9 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مبتنی بر آراء شماره 247 ـ 1391/5/2، 4 ـ 1391/1/14، 563 ـ 1390/12/8 و 438 و 437 ـ 1386/6/25 صادر شده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی