تاریخ دادنامه: 1398/6/26     شماره دادنامه: 1314ـ 1313ـ 1312

شماره پرونده: 3217/97، 2971/97، 1621/97

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان مصطفی خیری زاده، محمد طاهر صفرزاده عربی، محمدحمید شهریور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره 37876/ت55068هـ ـ 1397/3/29 هیأت‌وزیران

گردش کار: الف: آقایان محمدطاهر صفرزاده عربی و محمدحمید شهریور به موجب دادخواست‌های جداگانه ولی کاملاً مشابه ابطال تصویب‌نامه شماره 37876/ت55068هـ ـ 1397/3/29 هیأت‌وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:

«همان طور که مستحضرید هیأت‌وزیران در بیستم خرداد ماه سال جاری (1397/3/20) لایحه‌ای را با پیشنهاد وزارت کشور تصویب نمودند، مبنی بر اینکه محل‌های «تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی» را به طور کلی در تهران به سه مکان 1ـ برخی ورزشگاه‌ها 2ـ برخی بوستانها 3ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی و در سایر شهرها در محل‌هایی با شرایطی به شدت محدود کرد. به هر حال این مصوبه از جهاتی ممکن است مثبت ارزیابی شود. کما اینکه دولت محل‌های همیشه آزادی برای تجمعات در نظر گرفته، ولی با دقت بیشتر در مبانی حقوق شهروندی و الزامات قانونی ایرادات جدی و متعددی به آن وارد است که اجمالاً این ایرادات عبارتند از اینکه:

1ـ طبق اصل 27 قانون اساسی، اصل بر آزادی تجمع است و این اصل قابل محدود کردن نمی‌باشد الا دو شرطی که در خود قانون به آن تصریح شده است که شامل «1ـ عدم حمل سلاح 2ـ مخل مبانی اسلام نباشد» می‌باشد اما در مصوبه شاهد ذکر مواردی هستیم که محدود‌کننده این اصل می‌باشند که شامل:

1) محدود کردن تجمعات به مکانهای مشخص.

2) منوط کردن اجتماعات به اخذ مجوز و نظارت پیشینی دولت بر اجتماعات.  

محدود‌سازی تجمعات مخالف با سیاستهای دولت سبب خواهد شد که در عمل دچار یک خودتشخیصی باشیم چرا که ساز و کار مشخصی برای تعیین و تشخیص ملاکهای بیان شده در اصل 27 در عمل پیش‌بینی نشده است.

بنا بر بند 6 ماده 11 قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی: «ماده 11ـ وظایف و اختیارات کمیسیون احزاب مطابق مفاد این قانون بر اساس زیر است: ... بند 6 ـ بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست تجمعات و راهپیمایـی‌ها» وظیفـه ارائـه مجوز بـرای راهپیمایی احـزاب و جمعیتهای سیاسی بر عهده کمیسیون هیأت احزاب می‌باشد اما این اجازه در مورد اجتماعات مردمی و خارج از چارچوب تعیین شده در قانون مذکور نه به کمیسیون مذکور و نه به دولت واگذار نشده است.

3) عدم استفاده از شروط مذکور در اصل 27 در مصوبه هیأت  دولت.

4) دور بودن و عدم دسترسی به ارگانها و نهادهای دولتی برای بیان اعتراض.

2ـ سلب آزادی اجتماعی و سیاسی مردم (اصل 8 و 27) توسط دولت که این برخلاف اصل 9 نیز می‌باشد، قانونگذار ذیل اصل 9 بیان می‌دارد: «هچ فردی یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیهای مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.»

3ـ حق تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها از حقوق مسلم فردی و اجتماعی اشخاص است که طبق اصل 20 قانون اساسی همگان از آن برخوردارند و بر حسب بند 7 اصل 3 قانون اساسی بر حسب قانون باید تأمین شود، سلب این حق در شرایط عادی با موازین شرعی و قانون اساسی مغایرت دارد.

4ـ بنا بر ذیل اصل 138 که قانونگذار بیان می‌دارد: «هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت‌وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد» و با توجه به ادله بیان شده به‌نظر می‌رسد تصویب «تصویب‌نامه در خصوص تعیین محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی، مصوب 1397/3/20» برخلاف اصول قانون اساسی و روح و قوانین بیان شده می‌باشد و با توجه به مشروح مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با استناد به اصل 138 قانون اساسی این مصوبه ناقض قوانین بالادستی است و از این رو فاقد ارزش قانونی می‌باشد.

5 ـ در این مصوبه به اصل 138 قانون اساسی استناد شده است در حالی که این اصل تصریح می‌دارد که هیأت‌وزیران صرفاً حـق دارد برای «انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد.» در حالی که برگزاری راهپیمایی و تجمعات مشمول این موارد نمی‌شود و هیأت‌وزیران صلاحیت وضع و تصویب آیین‌نامه در این مورد را ندارد.

6 ـ با توجه به نظر شماره 4041ـ 1364/5/1 شورای نگهبان در رابطه با نامه شماره 1463ـ ق ـ 1364/5/1 لایحه دریافت خروج از کشور به طریق اولی می‌توان این طور دریافت که حق آزادی اجتماعات (آزادی‌های سیاسی و اجتماعی ملت) اهم از حق مسافرت وحق سفر است لذا نظر شورای نگهبان در این مورد هم صدق می‌کند و این مصوبه مصداق کامل سلب حقوق سیاسی و اجتماعی عموم مردم (ملت) می‌باشد. لذا با توجه به ادله بیان شده خـواهشمندیم تـا در جهت ابطال مصوبـه هیأت‌وزیران مصوب 1397/3/20 بـا موضوع آزادی تجمعات گروه‌های مختلف مردمی، که در تعارض با قانون بالادستی خود یعنی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نقض آشکار حقوق شهروندی ملت می‌باشد اقدام به عمل آورید.»

ب: آقای مصطفی خیری زاده به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه شماره 37876/ت55068هـ ـ 1397/3/29 هیأت‌وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: 

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً به عرض می‌رساند: هیأت‌وزیران در تاریخ 1397/3/20 اقدام به تصویب مصوبه‌ای در خصوص تعیین «محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی» نموده است، از آنجا که مصوبه یاد شده مغایرت آشکار با اصل بیست و هفتم و مخالفت با اصل نهم قانون اساسی دارد، تقاضای ابطال مصوبه فوق‌الذکر را دارم. همچنین با توجه به‌برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار این میثاق ملی از سوی قوه مجریه، تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه از سوی وزارتخانه‌های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم. مصوبه یاد شده بنا به دلایل ذیل در مغایرت آشکار با اصل بیست و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی (به اختصار قانون اساسی) می‌باشد:

1ـ مطابق اصل بیست و هفتم قانون اساسی «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها» با رعایت دو قید «بدون حمل سلاح و مخل به مبانی اسلام نباشد» آزاد می‌باشد. شورای نگهبان به عنوان مفسر قانون اساسی در نظریه شماره 2990 ـ 1360/4/25 بر تشکیل تجمعات صرفاً با دو قید یادشده در اصل فوق تأکید نموده و وضع هرگونه قید و شرط دیگری را مغایر اصل بیست و هفتم قانون اساسی دانسته است، لذا این مصوبه به دلیل تعیین اماکن مناسب در مقابل اماکن نامناسب و لزوم هماهنگی با وزارت ورزش و جوانان برای تجمع در اماکن بند «یک» شق «الف» مصوبه (ورزشگاه‌ها) و همچنین در شق «ب» با تعیین شرایط سلبی و ایجابی مخصوص برای اماکن مناسب و به تبع آن ایجاد اماکن نامناسب در سطح کشور، حق آزادی تجمع ملت را تحدید و سلب نموده است و در مغایرت آشکار با اصل یاد شده می‌باشد.

2ـ در اصل بیست و هفتم قانون اساسی اقدام به تعیین دو قید ضروری «عدم حمل سلاح و عدم اخلال به مبانی اسلام» ذکـر شده است، امـا در هیچ کجـای این مصوبـه این قیود اساسی تکرار یا تعیین نشده است. لذا مطابق این مصوبه می‌تـوان در اماکن مناسب تعیین شده به صورت مسلحانه تجمع کرد یا راهپیمایی برخلاف مبانی اسلام ترتیب داده، در نتیجه از این نظر نیز با اصل بیست و هفتم قانون اساسی در مغایرت و تضاد آشکار می‌باشد.

3ـ مطابق اصل نهم قانون اساسی هیچ مقامی حتی با وضع قانون و مقررات حق سلب آزادی‌های مشروع ملت را ندارد، این معنی در ماده 570 قانون مجازات اسلامی (کتاب پنجم، تعزیرات مصوب 1375) نیز ذکر شده و برای آن مجازات کیفری سنگینی نیز وضع شده است، لذا بنا به مراتب فوق امکان تحدید و سلب آزادیهای ملت (حق آزادی تجمع) به‌وسیله مصوبه هیأت دولت وجود ندارد و خارج از حیطه اختیارات این نهاد می‌باشد.

در پایان مستدل به توضیحات یاد شده و مستند به اصول یکصد و هفتادم، یکصد و هفتاد و سوم و بند «دو» اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی و مواد 12 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه یـاد شده را تقاضامنـدم. النهایه بـا توجه به اصل برتری قانون اساسی و لزوم جلوگیری از نقض آشکار و نظام مند قانون اساسی به وسیله قوه مجریه و به جهت عدم جبران عواقب احتمالی تجمعات برگزار شده مطابق این مصوبه مستند به ماده 34 و 36 قانون اخیرالذکر تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه به وسیله وزارتخانه‌های کشور، اطلاعات و ورزش و جوانان را دارم.»

متن تصویب‌نامه مورد اعتراض به شرح زیر است:

«وزارت کشور ـ وزارت اطلاعات ـ وزارت ورزش و جوانان

هیأت‌وزیران در جلسه 1397/3/20 به پیشنهاد وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی به شرح زیر تعیین می‌شود:

الف ـ در تهران:

1ـ وزرشگاه‌های دستجردی، تختی، معتمدی، آزادی و شهید شیرودی (با هماهنگی وزارت ورزش و جوانان)

2ـ بوستان‌های گفتگو، طالقانی، ولایت، پردیسان، هنرمندان و شهر

3ـ ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی.

ب ـ در سایر شهرها:

شوراهای تأمین برای شهرهای با جمعیت کمتر از یک میلیون نفر، یک محل و با جمعیت بیش از آن، دو محل را با لحاظ شرایط زیر تعیین می‌کنند:

1ـ قابلیت دسترسی و داخل در محیط شهری.

2ـ تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت.

3ـ امکان دیده شدن و شنیده شدن صدای تجمیع‌کنندگان برای سایر شهروندان و رسانه‌ها.

4ـ قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل.

5 ـ فراهم بودن امکان حضور فوری نیروهای امدادی در محل در صورت ضرورت.

6 ـ دور بودن از محل‌های دارای رده‌های حفاظتی.

7ـ عدم ایجاد اخلال جدی در خدمات‌رسانی روزانه دولت و بخش عمومی به مردم.

8 ـ دور بودن از محل‌های دارای تردد زیاد و عدم ایجاد انسداد شدآمدی (ترافیکی) غیرقابل انتقال به سایر مسیرها.

9ـ عدم قرار گرفتن ناخواسته دیگران در تجمع یا تسهیل پیوستن افراد با انگیزه‌های دیگر به آن.

10ـ حتی المقدور عدم ایجاد اخلال شدید در کسب و کار و فعالیت روزانه سایر شهروندان ـ معاون اول رئیس جمهور»

در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 36813/122674ـ 1397/9/19 توضیح داده است که:

«جناب آقای دربین   

مدیرکل محترم هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

1ـ برابر اصل 27 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مقرر گردیده است:

«اصل بیست و هفتم: تشکیل اجتماعات و راه‌پیماییها، بدون حمل سلاح، به شرط آن که مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.»

همچنین مطابق اصول 9 و 40 قانون اساسی نیز عنوان شده است:

«اصل نهم: در جمهوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک ناپذیرند و حفظ آنها وظیفه دولت و آحاد ملت است. هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد به نام استفاده از آزادی به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادیهای مشروع را هر چند با وضع قوانین و مقررات سلب کند.

اصل چهلم: هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیریا تجاوز به  منافع عمومی قرار دهد».

2ـ با توجه به موارد مذکور، برابر ماده 10 قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی (مصوب 1395) کمیسیون احزاب با عضویت نمایندگان قوای سه گانه تشکیل و برابر بند 6 ماده 11 همان قانون «بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها» از وظایف و اختیارات این کمیسیون عنوان شده است. همچنین برابر بند (خ) ماده 13 همان قانون نیز «برگزاری راهپیمایی‌ها و تشکیل اجتماعات حسب مورد با اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداری با رعایت بند 6 ماده 11 این قانون و اصل بیست و هفتم (27) قانون اساسی» از حقوق و امتیازات احزاب دارای پروانه فعالیت ذکر شده است.

3ـ از سوی دیگر برابر بند 3 ماده 4 قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1369) «تامین امنیت برای برگزاری اجتماعات، تشکلها، راهپیمایی‌ها و فعالیتهای قانونی و مجاز و ممانعت و جلوگیری از هرگونه تشکل و راهپیمایی و اجتماع غیرمجاز و مقابله با اغتشاش، بی‌نظمی و فعالیتهای غیرمجاز» نیز از مأموریت و وظایف نیروی انتظامی عنوان شده است. همچنین ماده 1 قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور (مصوب 1362) مقرر می‌دارد:

«ماده 1ـ به منظور بررسی جریانات و پیش آمدهای عمده و اساسی امنیت داخلی و اتخاذ تصمیمات و تدابیر هماهنگ در جهت پیشگیری و مقابله با مسائل مربوط به آن شورای امنیت به مسئولیت وزیر کشور عهده دار وظایف زیر خواهد بود: الف ـ جمع‌بندی و بررسی اخبار و گزارشات و تجریه و تحلیلهای مربوط به وقایع حساس امنیتی ـ سیاسی ـ اجتماعی کشور جهت بهره‌برداری سریع به منظور ترسیم وضع موجود و پیش‌بینی تحولات آتی.

 ب ـ برقراری ارتباط با شورای تأمین استانها و دریافت گزارشات نوبه‌ای از وضع امنیتی، سیاسی، اجتماعی هر استان» و در مواد (6، 7 و 8) همان قانون، شوراهای تأمین استان و شهرستان و بخش نیز با وظایف و اختیارات مشابه شورای امنیت کشور در محدوده تقسیمات کشوری مربوطه تشکیل می‌گردند.

4ـ علاوه بر موارد مرقوم، لازم به ذکر است مواد (5، 8 و 20) آیین‌نامه چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی (مصوب 1381 هیأت‌وزیران) در این رابطه اشعار می‌دارد:

«ماده5 ـ شوراهای تأمین، محل‌های مناسبی را برای برگزاری مراسم تعیین می‌کنند و سعی می‌شود مراسم در این محل‌ها برگزار شود.

تبصره1ـ محل‌های تعیین شده (پارکها و میادین) داخل شهرها خواهند بود که ویژگی‌های دیگر آن متعاقباً به وسیله دبیرخانه شورای امنیت کشور به شورای تأمین اعلام خواهد شد.

تبصره2ـ در موارد استثنایی، بنا به پیشنهاد برگزارکنندگان و تأیید شورای تأمین، می‌توان تجمع را در محل دیگری برگزار نمود.

ماده8 ـ تأمین حفاظت و امنیت این گونه مراسم برابر قانون (بند 3 ماده 4 قانون ناجا و سایر قوانین) به عهده نیروی انتظامی بوده و نیروی انتظامی در این زمینه پاسخگو خواهد بود.

ماده20ـ تأمین حفاظت و امنیت مراسم قانونی شامل مسیرهای وصولی به محل مراسم و خروجی‌های آن تا پراکنده شدن جمعیت می‌گردد.» در ضمن سایر احکام مربوطه جهت نحوه برگزاری تجمعات موصوف و تأمین نظم وامنیت عمومی نیز در مقرره یاد شده پیش‌بینی گردیده است.

در خاتمه با توجه به موارد معنونه و مستنداً به اصل 138 قانون اساسی (صلاحیت دولت در تدوین آیین‌نامه اجرایی قوانین ...) و اینکه برگزاری تجمعات و راهپیمایی قانونی باید با لحاظ تأمین نظم و امنیت عمومی و رعایت شاخص‌های مربوطه از جمله شاخصهای مقرر در ذیل بند (ب) مصوبه مورد بحث (از قبیل: تناسب وسعت محل اجتماع با جمعیت، قابلیت حفاظت انتظامی و امنیتی محل، فراهم آمدن امکان حضور فوری نیروهای امدادی، دور بودن از محل‌های دارای رده‌های حفاظتی، عدم ایجاد اخلال در خدمات‌رسانی به مردم، عدم انسداد ترافیکی و اخلال در کسب و کار مردم و ...) باشد صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/6/26 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

 

رأی هیأت عمومی

تصویب‌نامه مورد شکایت که محل‌های تجمع گروه‌های مختلف در تهران و شهرستانها به محل‌های مشخص محدود شده اولاً: با اصل 27 قانـون اساسی کـه تشکیل اجتماعـات و راه پیمایی‌ها را از حیث محل‌های اجتماعات علی الاطلاق آزاد اعلام کرده مغایرت دارد. ثانیاً: با عنایت به ماده 11 قانون نحوه فعالیت احـزاب و گروه‌های سیاسی مصوب 1394/11/4 کـه وظایف و اختیارات کمیسیون احـزاب موضوع مـاده 10 قانون مـذکور را احصاء کرده و مطابق بند 6 مـاده 11 قانون مرقوم بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها که مستلزم تعیین محل برگزاری آن نیز خواهد بود، یکی از وظایف و اختیارات کمیسیون مذکور می‌باشد، بنابراین مصوبه  مورد اعتراض با قوانین مذکور مغایرت دارد و مستند بـه بند 1 مـاده 12 و مـاده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی