تاریخ دادنامه: 1400/6/6       شماره دادنامه: 1445     شماره پرونده: 9901299

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت آب منطقه ای مرکزی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ ماده 14 دفترچه تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر اراک

2ـ ماده 5 دفترچه تعرفه عوارض محلی سال 1399 شورای اسلامی شهر اراک

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 14 سال 1398 و ماده 5 سال 1399 از دفترچه تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"شهرداری اراک اخیراً بدون مراعات مقررات، پیشنهاد اخذ عوارضی تحت عنوان «عوارض حفاری» از شرکت‌‌های خدمات رسان را در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 پیش‌بینی و به تصویب شورای شهر رسانده است. عنوان عوارض حفاری اولین بار در ماده 14 دفترچه تعرفه سال 1398 شهرداری اراک گنجانده شده که در ماده 5 دفترچه سال 1399 نیز تکرار شده است. این در حالی است که در دفترچه عوارض سال‌های قبل از 1398 اراک، صرفاً به عنوان «پذیره تأسیسات شهری» مثل منبع آب اشاره شده که اساساً شامل لوله آبرسانی نخواهد شد، چرا که از زیرزمین عبور می‌کند و اعیانی و ساختمان تأسیساتی در روی زمین ایجاد نمی‌کند. در ماده 31 دفترچه عوارض سال 1397 اراک نیز با عنوان «بهای خدمات و ترمیم حفاری» به اخذ خسارت شکستن آسفالت اشاره شده و مربوط به مواردی است که شهرداری رأساً عملیات ترمیم و اعاده وضع سابق را انجام دهد و هزینه‌ها و بهای خدمات ارائه شده خود را به حساب شرکت حفار منظور کند. تحت همین عنوان، در دفترچه‌های تعرفه سال 1398 (ماده 29) و سال 1399 (ماده 27) شهر اراک نحوه و میزان پرداخت بهای خدمات ترمیم حفاری ذکر شده است. به عبارتی نظر به اینکه آسفالت معابر و خیابانها و میادین و تأمین هزینه‌های مربوط به ارائه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمت آنها و همچنین جلوگیری از سد معبر در موارد ضروری در محدوده شهر به موجب بندهای 1 و 2 و تبصره ذیل بند 2 ماده 55 قانون شهرداری، به عنوان  وظایف و مسئولیتهای شهرداری تصریح شده است، شرکت‌های خدمات‌رسان می‌بایست هزینه‌هایی که شهرداری برای مرمت نوار حفاری متحمل می‌شود، در قالب بهای خدمات به شهرداری پرداخت کنند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 66 الی 86 ـ 1392/2/2 و آراء متعدد دیگری با این استدلال که «مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای ارائه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند (الف) ماده 38 قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداری‌ها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 قانون، یک ونیم درصد تعیین شده است و تدارک و تأمین آب، برق، گاز، تلفن وخطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذیربط، از مصادیق ارائه خدمات  است. بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به اینکه طرح دریافت حق‌الارض از شرکتهای خدماتی ـ تأسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیه است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد» برقراری هرگونه عوارض با ماهیت حق‌الارض را که تحت عناوین دیگری مثل حق بهره‌برداری و امثالهم، وضع شده، غیرموجه تشخیص داده و ابطال نموده است.

بنابر مراتب مذکور از آنجا که ساز و کار عملیات حفاری در معابر با پیش‌بینی مسئولیت پرداخت هزینه‌ها، مطابق مقررات آیین‌نامه هماهنگی اقدامات عمرانی مؤسساتی که خدمات آنها در داخل محدوده شهرها مستلزم حفاری معابر و احداث تأسیسات می‌باشد (مصوب 1366 هیأت‌وزیران) و دستورالعمل مربوطه، صورت گرفته و چنانچه موجبی برای تعیین عوارض بود، در مقررات مذکور پیش‌بینی می‌شد و از آنجا که ملاحظه رویه قریب به اتفاق سایر شهرداری‌های کشور نیز حکایت از آن دارد که عوارضی تحت عنوان عوارض حفاری برای شرکت‌های خدمات رسان عمومی در نظر گرفته نمی‌شود و موضوع حفاری در فصل بهای خدمات مطرح شده است نه در فصل عوارض، لذا با توجه به آراء هیأت‌های عمومی و تخصصی دیوان و مردود شناختن وضع عوارض حق‌الارض و انواع حقوق ارتفاقی (حق عبور و مجرا) برای شهرداری، مصوبات مورد نظر شورای اسلامی شهر اراک در مورد تعیین عوارض حفاری برای شرکت‌های خدمات رسان که با پیشنهاد شهرداری اراک صورت گرفته و ماهیتاً همان عوارض حق‌الارض بوده و به «عوارض حفاری» تغییر عنوان داده است، مخالف آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و تجاوز از حدود اختیارات قانونی است و به اعتبار آراء مذکور و مستند به بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن درخواست اعمال اختیار ماده 92 قانون مذکور ابطال آنها را از زمان تصویب و ابلاغ تعرفه استدعا دارد."

متن تعرف‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

 الف ـ ماده 14 دفترچه تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر اراک:

"ماده 14: عوارض حفاری (سال 98)

اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر سطح شهر مکلفند عوارض حفاری به شرح ذیل را پرداخت نمایند.

در صورت ترمیم نوار حفاری توسط شهرداری، بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ می‌گردد. "

ب ـ ماده 5 دفترچه تعرفه عوارض محلی سال 1399 شورای اسلامی شهر اراک:

"ماده 5: عوارض صدور مجوز حفاری (سال 99)

اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر سطح شهر مکلفند عوارض حفاری به شرح ذیل را پرداخت نمایند.

  در صورت ترمیم نوار حفاری توسط شهرداری، بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ می گردد.

چنانچه عملیات حفاری توسط شهرداری بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ می‌گردد.

چنانچه عملیات حفاری توسط شرکتهای خدمات‌رسان (حفار) در مهلت مقرر در مجوز صادره به اتمام نرسد به ازای هر روز تأخیر 5 درصد مبلغ عوارض که روزانه از مبلغ 500/000 ریال کمتر نباشد محاسبه و دریافت گردد. "

در پاسخ به شکایت  مذکور، شهردار و رئیس شورای اسلامی شهر اراک به موجب لوایح شماره 42488 ـ 1399/8/27 و 99/1246 ـ 1399/8/27 توضیح داده‌اند که:

"اولاً: ماده 14 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال 1398 و ماده 5 تعرفه عوارض سال 1399 مربوط به عملیات حفاری و کندمان می‌باشد که به موجب آن اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر می‌‌بایست پرداخت نمایند و موضوعاً با عوارض حق‌الارض متفاوت می‌باشد، به بیان دیگر عوارض حق‌الارض به جهت حق عبور تأسیسات از معابر عمومی وضع گردیده و علت وضع و موضوع آن با ماهیت عوارض حفاری مفاوت می‌‌باشد. ثانیاً: با وجود تفاوت موضوعی عناوین یاد شده شایسته ذکر است هیأت عمومی دیوان در بند (الف) رأی شماره 1477 الی 1481ـ 1386/12/12 وضع و برقراری عوارض به واسطه خسارت وارده بر آسفالت و استفاده از معابر و خیابان‌ها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آنها به منظور اجرای برنامه‌های مربوط به شرکتهای آب و فاضلاب، برق، مخابرات، گاز را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. ثالثاً: هیأت وزیران در ماده 13 دستورالعمل نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری در سطح شهرهای کشور و وصول عوارض بابت اقدامات حفاری از سوی مؤسسات را به‌عنوان بخشی از بودجه کمیسیون‌های هماهنگی شهر و شهرستان در نظر گرفته که مقررات مصوبه مذکور نشانگر جواز اخذ عوارض بابت اقدامات یاد شده می‌باشد. رابعاً: مطابق حکم مقرر در ماده 103 قانون شهرداری کلیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و خصوصی موظفند قبل از هرگونه اقدامی نسبت به کارهای عمرانی واقع در مناطق مندرج در ماده 97 و 98 از قبیل احداث شبکه تلفن و برق و آب و سایر تأسیسات و همچنین اتصال راه‌های عمومی و فرعی رعایت نقشه جامع شهرسازی را بنمایند و این قبیل اقدام باید با موافقت کتبی شهرداری انجام گیرد. خامساً: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با توجه به حکم مقرر در ماده 103 قانون شهرداری به موجب دادنامه شماره 176 ـ 1382/5/5 ماده 10 دستورالعمل اخیرالذکر با عنوان نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری در سطح شهرهای کشور را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. سادساً: بر اساس بند 22 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی، وضع مقررات و نظارت بر حفر مجازی و مسیرهای تاسیاست شهری از جمله وظایف و مسئولیت‌های شورای اسلامی محسوب می‌شود و از همین رو هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان به موجب دادنامه شماره 9809970906010486 ـ 1398/7/21 با استناد به مقرره قانونی یاد شده (بند 22 ماده 80 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی) و همچنین مواد 97 و 98 و 103 از قانون شهرداری دستورالعمل صدور مجوز حفاری را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. سابعاً: هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌‌های شماره 9809970906010006 ـ 1398/1/31 و 9909970906010102ـ 1399/3/24 که موخر بر آراء مورد استناد شاکی می‌باشند، عوارض پذیره تأسیسات شهری را با در نظر گرفتن بند (ب) رأی شماره 79 ـ 1395/2/21 هیأت عمومی دیوان منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است."

با توجه به اینکه درخواست شاکی مبنی بر اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پذیرفته نشد، پرونده در اجرای ماده 84 قانون پیش گفته به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیأت به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/6/2با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه عوارض حفاری در واقع همان عوارض حق‌الارض است و در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 66 الی 86 مورخ 1392/2/2 و شماره 273 الی 277 مورخ 1396/3/30 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض حق‌الارض توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 14 تعرفه عوارض سال 1398 و ماده 5 تعرفه عوارض سال 1399 شهرداری اراک که به تصویب شورای اسلامی شهر اراک رسیده، به دلایل مندرج در آرای فوق‌الاشاره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری