تاریخ دادنامه : 1400/9/9       شماره دادنامه: 2464     شماره پرونده : 0001767

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعمال مقررات ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در رابطه با دادنامه شماره 1773ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: 1ـ کارکنان اداری دفتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در استان اردبیل به موجب نامه‌ای که به شماره 9000/48124/200 ـ 1400/2/26 در دبیرخانه دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده به رئیس دیوان عدالت اداری اعلام کرده‌اند که:

" به استحضار می‌رساند که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی شماره 1773ـ 1399/11/28 حکم بر ابطال مصوبه‌ای می‌نماید که نتیجه آن کاهش بخشی از مزایای دریافتی کارکنان مناطق مرزی دستگاه‌های اجرایی کشور و از جمله کارکنان دستگاه قضایی بوده است که بدینوسیله ما کارکنان دفتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در استان اردبیل به نمایندگی از کارکنان مرزی دفاتر نمایندگی در سایر استانها و سایر دستگاه‌های اجرایی مراتب اعتراض خود را به رأی مذکور بر دو مبنای حقوقی و مصالح سازمانی و اجتماعی به شرح آتی اعلام و عاجزانه تقاضا داریم به استناد اختیارات حاصله از ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، دستور رسیدگی مجدد به دادنامه صدرالذکر را صادر فرمایید تا با رسیدگی مجدد و بذل عنایت به مبانی مطروحه از ناحیه ریاست دیوان و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور لغو و حکم بر تداوم برقراری امتیاز مربوطه گردد (مزید استحضار اعلام می‌دارد به موجب رأی شماره 1960 ـ 1399/12/19 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مصوبه مرتبط با امکان یا جمع امتیاز فوق‌العاده مدیریت و حق شغل (موضوع ماده 65 قانون مدیریت خدمات کشوری) برای تعیین امتیاز قابل اعمال حق شاغل (موضوع ماده 66 قانون مدیریت خدمات کشوری) ابطال گردیده و امکان اعمال 25 درصدی افزایش حقوق سالانه برای کارکنان دارای حق مسئولیت کشور میسر نگردیده است و این امر نیز موجب کاهش درصد افزایش حقوق کارکنان گردیده است) اما مبانی استدلال کارکنان:

مبنای حقوقی: استدلال اصلی رأی بر عدم وجود مبنای قانونی برای تعمیم و شمول فوق‌العاده بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای کلیه مناطق مرزی است که در این رابطه به استحضار می‌رساند مرجع تشخیص مناطق کمتر توسعه یافته و بد آب و هوای موضوع بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه، هیأت وزیران می‌باشد و بند 5 مصوبه نمایندگان منتخب رئیس‌جمهور در کارگروه اشتغال (مصوبه شماره 120569/ت544809 ـ 1389/5/31) نیز به صورت ضمنی مرزی بودن را از شاخصه‌های محرومیت و توسعه نیافتگی تلقی کرده و در واقع موخر بودن مصوبه کارگروه نسبت به مصوبه‌های شماره 20272/ت515هـ ـ 1374/1/14 و 76294/ت36095هـ ـ 1388/4/10 هیأت وزیران (که البته طی مصوبه 2438/ت561165 ـ 1399/3/1 تصویب‌نامه‌های سالهای 74 و 88 در خصوص مناطق کمتر توسعه یافته در طول برنامه هشتم توسعه  نیز معتبر اعلام شده است) و در واقع نقاط مرزی بر اساس شاخص‌هایی نظیر سطوح مرزی، سطح توسعه مناطق مرزی، تاثیرپذیری مناطق از مرز در مسائل اجتماعی، اقتصادی و امنیتی در سطوحی از کمتر توسعه یافتگی قرار می‌گیرند و به بیان دیگر نفس قرار گرفتن در مناطق مرزی نوعی محرومیت و کمتر توسعه یافتگی تلقی و با فلسفه نگهداشت نیروی انسانی در مـرزها این امتیاز مشمول گردیده و جـایی که قوانین به نفع متهم تفسیر می‌گردد، می‌شود که مقررات قانونی نیز به نفع کارکنان تفسیر گردد. یعنی مستند شمول بند 1 ماده 68 قانون مدیریت می‌باشد و غیرقانونی نمی‌باشد و مرجع تشخیص شاخص‌های کمتر توسعه یافتگی نیز هیأت وزیران می‌باشد که این مرجع نیز با تلقی مرزی بودن به عنوان سحطی از توسعه نیافتگی با شمول آن مخالفتی نکرده است لذا خواهشمند است با این تفسیر و در کنار شاخص‌های اقتصادی، فاکتورهای مرزی بودن نیز جزء شاخصه‌های کمتر توسعه یافته قلمداد و این رأی هیأت عمومی لغو گردد.

2ـ مبنای مصالح سازمانی و اجتماعی: بی‌شک مصلحت عنصر اثر گذار و مهمی در تصمیم گیری‌های مراجع قانونی به ویژه در نظام مقدس اسلامی می‌باشد به گونه‌ای که رهبری معظم انقلاب عنصر مصلحت را در کنار دو عنصر عزت و حکمت قرار می‌دهند و وجود مجموع تشخیص مصلحت نظام به عنوان مرجعی بالاتر از مرجع قانونگذاری و وضع بسیاری از قوانین و اتخاذ بسیاری از تصمیمات ریشه در مصالح بخشی و ملی دارد (اعم از مصالح اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، سیاسی، امنیتی و غیره) و بی‌شک با لحاظ تورم لجام گسیخته و فشارهای شدید اقتصادی بر کارکنان، حذف این فوق‌العاده برای چند صدهزار نفر از کارکنان دولت به مصلحت نمی‌باشد و وقتی با وصف تمام فشارهای داخلی و خارجی، کارکنان دلسوز و انقلاب برخلاف تصور دشمنان و معاندان و برخلاف شرایط و تصور ناشی از این فشارها از حضور مستمر و انقلابی و با شکوه در صحنه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی و انتخاباتی دریغ نمی‌نمایند و در سوال از چرایی عدم دلسردی و حضور با ایمان در صحنه‌های مختلف، علت حضور را مصلحت نظام و انقلاب و کشور عنوان می‌دارند، اغماض دیوان و تفسیر موسع دیوان از شاخص‌های کمتر توسعه یافتگی و شمول مناطق کمتر توسعه یافته به مناطق مرزی قطعاً به مصلحت بوده و معترضی نخواهد داشت و موجب دلگرمی و تلاش جهادی و مجدانه و بیش از پیش کارکنان مناطق مرزی خواهد شد. لذا با عنایت به موارد فوق‌الذکر عاجزانه استدعا دارد عنایت فرموده و برای رفع دغدغه کارکنان مرزی دولت به ویژه کارکنان تلاشگر دستگاه قضایی که شبانـه روز با روحیه جـهادی و انقلابی همراه خستگی ناپذیر حضرتعالی در مسیر بیانیه گام دوم رهبری معظم انقلاب و رویکرد تحولی قوه قضاییه به ویژه سند تحول قضایی هستند دستور فرمایید رأی مذکور به استناد ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری مجدداً مورد بررسی قرار گرفته  وتصمیم شایسته متناسب با موارد اعلام اتخاذ گردد. "

2ـ نایب رئیس کمیسیون بهداشت و درمان و رئیس مجمع نمایندگان خراسان شمالی در مجلس شورای اسلامی نیز به موجب نامه شماره 1027572ـ 1400/2/29 اعلام کرده است که:

" همان‌طور که مستحضر هستید استان خراسان‌شمالی به لحاظ عقب ماندگی و محرومیت جزء استانهای محروم کشور بوده و به دلیل همجواری مرزی با کشور ترکمنستان در زمره استانهای مرزنشین قرار دارد. لذا بر اساس مصوبه شماره 130988 ـ 1398/7/2 وزارت کشور، کارمندان و کارکنان بخش‌های دولتی با توجه به داشتن مرز مشترک با کشورهای همسایه، از دریافت فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته (حق مرزی) بهره‌مند بوده‌اند، ولی طبق رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری حق مرزی از احکام کارمندان دولت حذف شده و باعث ایجاد نارضایتی گردیده است. مستدعی است با عنایت به اینکه پرداخت فوق‌العاده مناطق مرزی باعث ایجاد انگیزه بیشتر و ماندگاری آنها در شهرهای مرزنشین و خدمت به مردم این مناطق می‌باشد و همچنین با توجه به وضع بد اقتصادی، تورم افسار گسیخته و کمک به معیشت آنها، تقاضای بررسی مجدد و ابطال رأی هیأت عمومی دیوان با اعمال ماده 91 جهت توقف رأی مذکور را دارم. "

3ـ رئیس فراکسیون مرزنشینان مجلس شورای اسلامی نیز به موجب نامه شماره 1021474ـ 1400/2/21 اعلام کرده است که:

" فراکسیون مرزنشینان که با عضویت 138 نماینده مجلس از 16 استان مرزی کشور تشکیل شده در صدد می‌‌باشد که با هم‌افزایی و تعامل با دستگاه‌های اجرایی، امنیتی و انتظامی از طرح‌ها و برنامه‌های حمایتی آنها با تنقیح قـوانین و آیین‌نامه‌های مربوطه نسبت به تأمین معیشت و اشتغال مرزنشینان با بهره‌مندی از ظرفیت مرزهای گسترده کشور با 15 کشور همسایه در مقابله با تحریم‌های ظالمانه استکبار جهانی اقدام نماید. لذا انتظار است با عنایت به محرومیت مضاعف در اکثر مناطق مرزی کشور دستور فرمایید اقدام عاجل و موثر بر لغو دادنامه شماره 1773ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و برقراری فوق‌العاده مرزی کارکنان دولت مبذول گردد. "

4ـ متن رأی شماره 1773ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:

" با عنایت به اینکه  اولاً : بند 1 ماده 68 قانون   مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مربوط به فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا می‌باشد که فهرست آن به موجب تصویب‌نامه شماره 76294/ت36095 هـ ـ 1388/4/10 هیأت وزیران تعیین شده است و متفاوت از فهرست مناطق مرزی موضوع تصویب‌نامه شماره 20272/ت515 ـ 1374/1/14 هیأت وزیران  است.  ثانیاً : به موجب ماده 78 قانون مذکور کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم آن قانون لغو گردیده است و فوق‌العاده‌ای جهت خدمت در مناطق مرزی در حال حاضر در قوانین وجود ندارد (هر چند ممکن است برخی از مناطق مرزی به علت کمتر توسعه یافته بودن مشمول بند1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری باشند). ثالثاً : تبصره بند 5 مصوبه 120569/ت36095 ـ 1389/5/31 نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران که مقرر داشته 100 درصد پرداخت فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا را به  کارکنان متقاضی انتقال و همچنین کارمندان مستقر در مناطق مرزی پرداخت شود، مستند به اصل 170 قانون اساسی به جهت مغایرت با قانون قابل ترتیب اثر دادن نمی‌باشد، بنابراین مقرره‌های مـورد شکایت به جهت اینکه مناطق مرزی را صرف نظر از اینکه جـزء فهرست مناطق کمتر توسعه یافته وبدی آب و هوا باشند یا خیر، مشمول دریافت حداکثر فوق‌العاده مذکور در بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری دانسته‌اند، مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌ شود. "

5 ـ معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ 1400/3/28 اعمال مقررات ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی مذکور را به شرح و استدلال زیر به رئیس دیوان عدالت اداری پیشنهاد می‌کند:

  " احتراماً در خصوص نامه شماره 900/1753/100 ـ 1400/3/8 رئیس حوزه ریاست قوه قضاییه منضم به تصویر نامه شماره 1027572ـ 1400/2/29 نائب رئیس کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی و رئیس مجمع نمایندگان خراسان شمالی و نامه شماره 1021474ـ 1400/2/21 رئیس فراکسیون مرزنشینان مجلس شورای اسلامی مبنی بر درخواست اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 1773ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند: شاکی پرونده درخواست خود را مبنی بر 1ـ ابطال نامه شماره 222/90/6510ـ 1390/3/22 سازمان اداری و استخدامی کشور 2ـ ابطال بخشنامه شماره 179089 ـ 1398/9/7 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور تقدیم نموده است. نامه شماره 222/90/6510ـ 1390/3/22 سازمان اداری و استخدامی کشور مقرر داشته است: «احتراماً بازگشت به نامه شماره 4819 ـ 280 مورخ 1390/3/7 اعلام می‌دارد: فهرست مناطق مرزی طی مصوبه شماره 20272/ت515هـ ـ 1374/1/14 هیأت وزیران تعیین گردیده است، بنابراین کارمندان شاغل در فهرست مناطق مرزی در مصوبه مذکور می‌توانند از تسهیلات بند 5 مصوبه شماره 120569/ت44809ن ـ 1389/5/31 کارگروه انتقال، معادل فوق‌العاده مناطق محروم و کمتر توسعه یافته با رعایت سایر مقررات بهره‌مند گردند».

بخشنامه شماره 179089 ـ 1398/9/7 نیز اشعار می‌دارد: «در ارتباط با دستورالعمل شماره 130988 ـ 1398/7/2 وزارت متبوع، موضوع آیین‌نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1363 و تعیین نقاط مرزی کشور و با استناد به مصوبه شماره 65647/ت48093ـ 1391/4/7 هیأت وزیران از تاریخ 1391/4/1 فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته موضوع مصوبه‌های شماره 20272/ت515 ـ 1374/1/14 و شماره 76294/ت36095 ـ 1388/4/10 هیأت و زیران و دستورالعمل تعیین نقاط مرزی وزارت متبوع به منظور ایجاد وحدت رویه در شیوه اجرا و پرداخت توسط دستگاه‌های اجرایی کلیه سازمانها و ادارات دولتی مستقر در مناطق مرزی کشور در استانهای گروه (الف) بخش مرزی و برای گروه (ب) شهرستان مرزی بر اساس مفاد بخشنامه شماره 200/41722 ـ 1389/8/11 سازمان اداری و استخدامی کشور مبنای پرداخت فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته می‌باشد. ضمن اینکه بر اساس تبصره1 همین دستورالعمل در استان گیلان کلیه نقاط شهری و روستایی تابع شهرستان آستارا نقطه مرزی تعیین شده است».

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 1773ـ 1399/11/28 مستدل به اینکه: «با عنایت به اینکه اولاً: بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مربوط به فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا می‌باشد که فهرست آن به موجب تصویب‌نامه شماره 76294/ت36095هـ ـ 1388/4/10 هیأت وزیران تعیین شده است و متفاوت از فهرست مناطق مرزی موضوع تصویب‌نامه شماره 20272/ت515 ـ 1374/1/14 هیأت وزیران است. ثانیاً: به موجب ماده 78 قانون مذکور کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم آن قانون لغو گردیده است و فوق‌العاده‌ای جهت خدمت در مناطق مرزی در حال حاضر در قوانین وجود ندارد (هر چند ممکن است برخی از مناطق مرزی به علت کمتر توسعه یافته بودن مشمول بند1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری باشند). ثالثاً: تبصره بند 5 مصوبه 120569/ت36095 ـ 1389/5/31 نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران که مقرر داشته 100 درصد پرداخت فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا را به کارکنان متقاضی انتقال و همچنین کارمنـدان مستقر در مناطق مـرزی پرداخت شود، مستند به اصل 170 قانون اساسی به جهت مغایرت با قانون قابل ترتیب اثر دادن نمی‌باشد، بنابراین مقرره‌های مورد شکایت به جهت اینکه مناطق مرزی را صرف نظر از اینکه جزء فهرست مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا باشند یا خیر، مشمول دریافت حداکثر فوق‌العاده مذکور در بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری دانسته‌اند، مغایر با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود» نسبت به ابطال نامه شماره 222/90/6510ـ 1390/3/22 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089 ـ 1398/9/7 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور اقدام نموده است.

 با توجه به اینکه 1ـ استناد به اصل 170 قانون اساسی در متن رأی هیأت عمومی بدون ذکر ادله و مستندات قانونی صورت گرفته است و بند 5 مصوبه کارگروه انتقال کارکنان دولت به شماره 120569/ت44809ن ـ 1389/5/31 موضوع تصمیم نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در کارگروه انتقال مادامی که ابطال نشده است دارای اعتبار قانونی است. 2ـ مضاف بر اینکه تعیین مناطق کمتر توسعه یافته مطابق ذیل بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری بر عهده هیأت وزیران گذاشته شده است و مطابق مستندات قانونی فوق‌الذکر، مصوبه هیأت وزیران پرداخت گرفته است لذا پرداخت فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته به کارمندان شاغل در مناطق مرزی در حدود اختیارات هیأت وزیران بوده و تخلفی از قوانین و مقررات ملاحظه نمی‌گردد، بنابراین اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 1773ـ 1399/11/28 مورد پیشنهاد است. "

6 ـ رئیس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری و پس از ملاحظه نظر اکثریت هیأت مذکور، در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری موضوع را به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌کند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/9/9 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

صرف نظر از اینکه به موجب ماده 10 آیین‌نامه اعطای تسهیلات به کارکنان متقاضی انتقال از تهران و کلانشهرها (موضوع تصویب‌نامه شماره 98704/ت54357هـ ـ 1399/9/2 هیأت وزیران) تمامی مصوبات و تصمیمات کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران لغو شده است، ولی با توجه به اینکه اولاً: مقررات ابطال شده به موجب دادنامه شماره 1773 ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستقلاً در مقام بیان احکام لازم الاجرایی نبوده و ثانیاً: استناد به اصل 170 قانون اساسی در دادنامه یادشده که به از اثر انداختن تبصره بند 5 مصوبه شماره 120569/ت 36095 ـ 1389/5/31 نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران منجر شده، مبنای حقوقی نداشته است و ثالثاً: برخی از مناطق مرزی جزء مناطق کمتر توسعه یافته نیز هستند و در این صورت مشمول دریافت فوق‌العاده‌های موضوع بند 1 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می‌گیرند، بنابراین برمبنای دلایل مذکور، رأی شماره 1773 ـ 1399/11/28 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ابطال نامه شماره 222/90/6510ـ 1390/3/22 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089 ـ 1398/9/7 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر شده، مبتنی بر اشتباه و مغایر با قانون است و برمبنای جواز حاصل از حکـم مقرر در مـاده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1392، ضمن نقض رأی مزبور حکم به تأیید اعتبار حقوقی نامه شماره 222/90/6510ـ 1390/3/22 سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره 179089 ـ 1398/9/7 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر می‌شود .

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری