تاریخ دادنامه : 1400/9/23 شماره دادنامه: 2550 شماره پرونده : 9902558
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7 ـ 1 و گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 6 ـ 1، 7 ـ 1، 9 ـ 4 و گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" احتراماً مستنداً به قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی و نیز تبصره ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خاطر آن مقام و قضات دیوان عدالت اداری را مستحضر می‌دارم نظر به اینکه مصوبه شیوه‌نامه تملک در شهرداری اراک مصوب شورای اسلامی اراک و قسمت‌هایی از آن تحت شماره فوق مندرج در ستون موضوع شکایت، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیار تصویب گردیده است، بدین وسیله تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب مشروحاً به تفاصیل مرقوم ذیل الذکر می‌نمایم. جهات و ادله ابطال مصوبه:
نظر به اینکه اجرای طرحهای عمومی و عمرانی شهری منجر به سلب حقوق مالکانه اشخاص می‌گردد، لذا مشمول اصول 22، 46 و 47 قانـون اساسی و نیز مـواد 30 و 31 قانـون مـدنی در باب لزوم رعـایت حـرمت حقوق مـالکانه اشخاص می‌باشد. مستحضرید وفق لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و نیز ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370، تملک اراضی و املاک اشخاص به دو نوع توافقی و غیرتوافقی (قهری) می‌باشد که در بادی امر، دستگاه مجری یا شهرداری باید به مالک وارد گفتگو و توافق شود وحتی مساعی خود را در حد کامل به کار گیرد و در صورت عدم توافق و یا عدم رضایت مالک به هر نحوی که رنگی از لجاجت و سوء استفاده به خود گیرد، شهرداری مجاز به تملک غیرتوافقی یا قهری است. قیمت روز ملک اشخاص حداقل حقی است که برای مالک وجود دارد و خسارات و غرامات ناشی از سلب مالکیت، بر فرض تادیه قیمت واقعی روز به مالک، بلاجبران باقی می‌ماند. از همین رو است که قانونگذار شهرداریها را مکلف نموده که ابتدائاً با مالک در باب قیمت و بهای ملک اشخاص وارد توافق شوند و اهتمام و تلاش بایسته را که لزوم حرمت حقوق مالکانه را ابقاء نماید انجام دهند و سپس تملک خود را انجام دهند.
حسب صراحت ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 «بهای عادله اراضی، ابنیه، مستحدثات، تاسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین می‌گردد.» همچنین وفق ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370/8/28 «در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم میباشند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم پرداخت شود.» همچنین وفق ماده 31 قانون مدنی «هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمی‌توان بیرون کرد مگر به حکم قانون» لذا قوانین ومقررات امری آن اقتضاء دارد که اولاً: با مالک توافق شود وعلاوه بر آن فحوا و روح حاکم بر قانون اقتضاء دارد رضایت مالک از طریق توافق جلب شود و در صورت عدم امکان و یا لجاجت و عدم تمکین به قانون ویا زیاده خواهی شخص، از طریق غیرتوافقی وارجاع به هیأت کارشناسان که در تباصر ماده واحده فوق، ضوابط آن مقرر شده تملک صورت پذیرد. شایان ذکر است همان گونه که استحضار دارند عدم تامین توافقی حقوق مالکانه اشخاص و عدم التزام شهرداری به انجام تکالیف مزبور تالی فاسد داشته به گونه‌ای که شهرداری مالکین را در وضعیتی قرار خواهد داد که ملزم به پذیرش قیمت تعیین شده و مورد قبول شهرداری شوند و خود سبب استفاده نامناسب از اهرم‌های قانونی تملک غیرتوافقی در بادی امر خواهد شد که ناعادلانه بوده و به جبران خسارات کامل نمی‌انجامد و خلاف اصل جبران کامل خسارت می‌باشد. لذا اصل بر توافق با مالک و استثناء بر تملک غیرتوافقی و از طریق هیأت کارشناسان است و لذا ترتیب متخذه از سوی واضع شیوه‌نامه و حذف توافق با مالک در بادی تملک، خلاف قانون و حرمت حقوق مالکانه اشخاص و عموم می‌باشد.
آنچه در گام هفتم و خصوصاً در بند 7 ـ 1 از سوی شورای اسلامی شهر، تحت عنوان طرح مجدد تملک در کارگروه املاک شهرداری پیرامون قیمت ارزیابی بر مبنای صرفه و صلاح شهرداری پیش‌بینی گردیده است، خلاف نص صریح قانون می‌باشد و حتی شهرداری را ملتزم به قیمت هیأت کارشناسان هم ننموده است یعنی شهرداری در مرحله اول طبق گام قبل، بدون توافق می‌تواند تعیین قیمت را از هیأت کارشناسان تقاضا کند ودر مرحله بعد حتی به همان نظریه نیز پایبند و متعهد نماند و موضوع مجدداً در کارگروه املاک مطرح شود و اگر تملک با قیمت مورد ارزیابی کارشناسان به صرف و صلاح شهرداری نباشد، تملک در سال جاری منتفی شده و ضمن تعیین سال اولویت برای تملک و ثبت آن در سیستم پرونده تا زمان تعیین شده آتی برای تملک به صورت سیستمی بایگانی خواهد گردید. طبق تبصره یک ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک واراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 1370 «قیمت روز توسط هیأت مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و مورد وثوق که یک نفر به انتخاب شهرداری و یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفین می‌باشد، تعیین خواهد شد. رأی اکثریت هیأت مزبور قطعی و لازم‌الاجراء است.» لذا بر بنیاد ماده فوق رأی هیأت سه نفره کارشناسان در مرتبه اول قطعی است که قضات عالم والا مقام نیک مستحضرند به معنای عدم پذیرش هرگونه اعتراض و خدشه نسبت به آن است و طرفین ملتزم به قبول و تمکین نسبت به مفاد آن و قیمت ارزیابی شده هستند. در مرتبه دوم لازم‌الاجرا است که به مفهوم دارا بودن قدرت اجرایی بدون حکم محکمه و بدون لزوم اثبات و تصدیق آن در سایر مراجع می‌باشد.
لازم به ذکر است که با عنایت به اینکه وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدی تعیین گردیده ولکن هیچ‌گونه اختیاری برای شوراهای اسلامی شهر در خصوص تبیین ترتیب و شیوه تملک املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی تعیین نگردیده است و شیوه‌نامه حاضر به مثابه آیین‌نامه‌ای است که ضوابط و ترتیبات تملک املاک که در اختیار قانونگذار باید باشد را مقرر نموده است. با عنایت به اینکه تملک املاک اشخاص مستلزم ورود به قلمرو حقوق خصوصی و مالکیت آنها است که با توجه به لزوم رعایت حرمت حقوق مالکانه اشخاص، هیچ شخصی جز قانونگذار صلاحیت ورود به این قلمرو را نداشته و لذا وضع قواعد و مقررات مشتمل بر گامهای متعددی که ترتیب آنها خلاف قانون می‌باشد، خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر می‌باشد. "
متن بندهای مورد شکایت به شرح زیر است:
الف ـ بند 7 ـ 1 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک:
" 1ـ7 : تشخیص صرفه و صلاح شهرداری
با توجه به قیمتی که هیأت کارشناسی منتخب برای ملک موضوع تملک ارزیابی نموده است اعضای کارگروه املاک شهرداری مجدداً انجام تملک را مورد بررسی قرار می‌دهند و چنانچه تملک با قیمت مزبور را منافی صرفه و صلاح شهرداری تشخیص دهند، موضوع تملک، در سال جاری منتفی و ضمن تعیین سال اولویت برای تملک و ثبت آن در سیستم پرونده تا زمان تعیین شده آتی برای تملک به صورت سیستمی بایگانی خواهد گردید. ضمناً چنانچه اعضای کارگروه املاک تملک با قیمت کارشناسی فوق‌الذکر را مغایر با صرفه و صلاح شهرداری تشخیص ندهند، مطابق بندهای بعدی عمل خواهد شد. "
ب ـ گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک:
" گام 9: ادامه اقدامات تملک مطابق تصمیم کارگروه املاک شهرداری:
پس از موافقت نهایی کارگروه املاک و شهردار اراک با انجام تملک ملک مورد نظر بر اساس قیت کارشناسی هیأت منتخب ارزیابی به شرح بندهای بالا و اخذ مجوزهای لازم از شورای اسلامی شهر و یا سایر مرجع قانونی مربوطه (در صورت لزوم)، با توجه به نحوه تملک تعیین شده توسط کارگروه یکی از اقدامات ذیل صورت خواهد پذیرفت. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اراک و سرپرستی شهرداری این شهر، به موجب لوایح مشابه به شماره 63583/99ـ 1399/12/27 و شماره 99/1884/ش ـ 1399/12/28 توضیح داده‌اند که:
" مصوبات مورد اعتراض صرفاً در راستای نظم بخشیدن به فرایند تملک و اجرای مقررات قانونی حاکم بر تملک اراضی واملاک واقع در طرحهای عمرانی وضع گردیده و در تصویب مقررات موضوع شکایت همچنان که در ادامه بدان پرداخته خواهد شد هیچ‌گونه تخطی از قوانین موضوعه صورت نگرفته است. به موجب تصریح مندرج در ماده 2 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت، ضرورت اجرای طرح باید به تأیید و تصویب بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی برسد و مطابق نظریات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره‌های 7/4782 ـ 1383/7/2، 7/440 ـ 1389/2/1 و 7/4473 ـ 1389/7/26 منظور قانونگذار از بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی، با توجه به طرز انشاء ماده 1 و نیز قسمت اخیر ماده 2 لایحه قـانون نحوه خـرید و تملک اراضی و امـلاک برای اجـرای برنامه‌های عمومی، عمـرانی و نظامی دولت مصوب1358/11/17 شورای انقلاب در وزارتخانه‌ها، شخص وزیر و در مؤسسات و سازمانهای مستقل، رئیس سازمان یا مؤسسه و در شهرداریها شهردار می‌باشد، بنابراین تشخیص ضرورت اجرای طرح با شهرداری بوده و بدین ترتیب خدشه‌ای بر مصوبه مورد شکایت وارد به نظر نمی‌رسد.
با توجه به ملاک تبصره 2 ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت که برای دستگاه اجرایی امکان انصراف از خرید و تملک پیش‌بینی نموده است، تغییر در اولویت بندی و موکول نمودن تملک به زمان مناسب دیگر به ویژه با در نظر گرفتن اینکه به موجب ماده 2 لایحه قانونی یاد شده تشخیص ضرورت اجرای طرح با دستگاه اجرایی بوده مغایر با قوانین موضوعه یا خارج از حدود اختیارات به نظر نمی‌رسد. در هیچ یک از قوانین و مقررات امکان الزام دستگاه اجرایی به اجرای طرح عمرانی و تملک بدون در نظر گرفتن مقتضیات امر و اولویتهای در نظر گرفته شده و تامین اعتبار لازم پیش‌بینی نشده و مادام که ملک از سوی شهرداری تصرف نشده و استیلا بر ملک صورت نگرفته باشد، الزام به خرید و پرداخت بهای آن نیز فاقد وجاهت شرعی و قانونی می‌باشد. در اجرای طرحهای عمرانی و تملکات همه جوانب امر باید سنجیده شود و با توجه به سیاق عبارات مندرج در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت، در اجرای طرحهای عمرانی تمامی اولویتها با تشخیص بالاتری مقام اجرایی دستگاه اجرایی باید رعایت و پس از تامین اعتبار و رعایت سایر تشریفات ممکن است نسبت به تملک اقدام گردد و تنها در موارد فوری مطابق ماده 9 لایحه قانونی یاد شده به دستگاه اجرایی مربوطه اجازه داده شده قبل از انجام معامله قطعی و با هماهنگی با دادستانی نسبت به تصرف و اجرای طرح اقدام گردد و در هر حال مقررات فوق نشانگر آن است تشخیص ضرورت اجرای طرح و تعیین اولویت در تملک با دستگاه اجرایی مربوطه می‌باشد. همچنان که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب رأی وحدت رویه شماره 394ـ 1378/2/1 تملک اراضی و املاک اشخاص توسط واحدهای دولتی و شهرداریها را منوط به فوریت نیاز و فعلیت اجرای طرحهای مصوب دانسته است و تشخیص فوریت و ضرورت نیز با بالاترین مقام اجرایی و در مانحن فیه شهردار می‌باشد. مطابق بندهای 3 و 23 ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اجرای طرحهای مصوب در امور شهرداری و همچنین نظارت بر اجرای طرحهای مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابانها، میادین و فضاهای سبز شهری از زمره وظایف شورای اسلامی شهر بوده و بدین ترتیب ادعای خروج از حدود اختیارات قانونی نیز مردود به نظر می‌رسد، اکنون با عنایت به مجموع مراتب یاد شده استدعای صدور رأی مبنی بر رد شکایت مطروحه را می‌نماید. "
پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره 918 ـ 1400/8/8، بندهای 6 ـ 1 و 9 ـ 4 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند 7 ـ 1 و گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری شهر اراک به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شورای اسلامی شهر اراک در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/9/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
براساس ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب سال 1370: «در کلّیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم میباشند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود» و به موجب تبصره 1 همین ماده واحده: «قیمت روز توسط هیأتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و مورد وثوق که یک نفر به انتخاب شهرداری و یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفین می‌باشد تعیین خواهد شد. رأی اکثریت هیأت مزبور قطعی و لازم‌الاجرا است.» بنا به مراتب فوق، بند 1ـ7 و گام 9 از شیوه‌نامه تملک املاک توسط شهرداری اراک (موضوع نامه شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 رئیس شورای اسلامی کلانشهر اراک) که متضمن عدم پذیرش نظریه هیأت سه نفره کارشناسان رسمی دادگستری است، مغایر با موازین قانونی مذکور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری