تاریخ دادنامه: 10 / 2 / 1398 شماره دادنامه: 152 شماره پرونده: 97 / 63
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای مراکز فرهنگی و هنری در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
گردش‌کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 258662 ـ 23 / 11 / 1396 اعلام کرده است که:
«حضرت حجت‌الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند: بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی وزارت ارشاد اسلامی در این سازمان از جهت انطباق با قانون، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. در بند 6 دستورالعمل مذکور تصریح شده است، «واگذاری مدیریت: شیوه‌ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضاهای فرهنگی و هنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه‌های مرتبط با حوزه فرهنگ و هنر در راستای سیاستهای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می‌شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجهی به‌متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می‌باشد. همچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذارکننده قادر خواهد بود، زمانهایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه‌های مورد نظر خود در قرارداد پیش‌بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) هیچ مطالبه وجهی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی‌تواند داشته باشد.
با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه که در آن کمترین قیمت پیشنهادی ملاک واگذاری قرار می گیرد در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می‌گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرهنگی و هنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود.
در بررسی‌ها ملاحظه شده است: اداره کل فرهنگ و ارشاد اسلامی استانها با استفاده از روش واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی اقدام به واگذار کردن تعدادی از سالنهای فرهنگی و هنری خود به بخش غیردولتی کرده، به نحوی که در این واگذاری‌ها سالن‌های فرهنگی و هنری با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیردولتی (مؤسسات مجری) قرار گرفته است، بدون آن که وجه یا مابه ازایی از مؤسسات مجری دریافت نمایند. به عبارتی بدون آن که ریالی از درآمدهای مراکز فرهنگی و هنری به‌حساب خزانه دولت واریز شود و تمامی درآمدهای مراکز با هزینه‌های آن تهاتر (پایاپای) شده و در عوض دولت نیز هزینه‌ای بابت خدمات مدیریتی به مجری پرداخت نمی‌نماید. حال آن که مطابق ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند (ب) همین ماده، دستگاه‌های دولتی مجازند به منظور توسعه کم و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدی‌های دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیردولتی به سه روش خرید خدمت از بخش غیردولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دهند و در بند (ط) ماده مذکور عنوان شده است، کلیه درآمدهای دستگاه‌های دولتی حاصل از این ماده به حساب خزانه‌داری کل واریز می‌گردد. به علاوه به موجب بند (ح) ماده 1 آیین‌نامه اجرایی ماده 22 قانون مدیریت خدمات کشوری، «واگذاری مدیریت» این گونه تعریف شده است: «حالتی که دستگاه تمام تجهیزات، امکانات و منابع انسانی مورد نیاز برای ارائه خدمات را در اختیار مؤسسات مجری قرار داده و مؤسسات مجری با مدیریت صحیح و اثر بخش مجموعه، خدمات مورد نظر دستگاه اجرایی را ارائه می‌کنند و دستگاه اجرایی هزینه خدمات مدیریتی مؤسسات مجری را پرداخت می‌کند.»
همان گونه که از مفاد مواد مذکور استنباط می‌شود، در روش واگذاری مدیریت تمامی درآمدهای مراکز فرهنگی و هنری به حساب خزانه دولت واریز شده و در مقابل دستگاه هزینه خدمات مدیریتی را پرداخت می‌کند. اما در روش مورد اشاره در بخشنامه، سالن‌های فرهنگی و هنری با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیردولتی (مؤسسات مجری) قرار گرفته، بدون آن که درآمدهای حاصله به حساب خزانه دولت واریز گردد و فقط دستگاه هزینه خدمات مدیریتی را پرداخت نمی‌نماید. به عبارتی درآمدهای دولت با هزینه‌های آن پایاپای شده است و هیچ گونه درآمدی برای دولت قابل تصور نبوده و با این روش حقوق قانونی دولت از بین می رود. از این رو بند مورد بحث خلاف قانون (چرا که قانونگذار چنین امری تجویز نکرده) و خارج از اختیارات واضع آن بوده که ابطال آن مورد درخواست می‌باشد.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مقدمه:
در اجرای قوانین، مقررات و سیاستهای دولت در زمینه واگذاری امور تصدی‌گری ـ از جمله مراکز فرهنگی و هنری، شامل سالن‌های نمایشی، سینمایی، نگارخانه ها، موزه ها، نمایشگاه‌ها و سایر فضاهای وابسته و مرتبط، دستورالعمل زیر به پیشنهاد دفتر نوسازی و تحول اداری و به منظور هماهنگی در اجرای برنامه واگذاری مراکز فرهنگی و هنری وزارت متبوع در سراسر کشور ابلاغ می‌گردد:
فصل 2:
............
6 ـ واگذاری مدیریت: شیوه‌ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضای فرهنگی و هنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه‌های مرتبط با حوزه فرهنگ و هنر در راستای سیاستهای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می‌شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجهی به متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می‌باشد. همچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذار کننده قادر خواهد بود، زمانهایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه‌های مورد نظر خود در قرارداد پیش‌بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) هیچ مطالبه وجهی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی‌تواند داشته باشد.
با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه ـ که در آن کمترین قیمت پیشنهادی ملاک واگذاری قرار می‌گیرد ـ در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می‌گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرهنگی و هنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مالکیت معنوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (معاونت حقوقی امور مجلس و استانها) به موجب لایحه شماره 255611 / 97 ـ 9 / 3 / 1397 نامه شماره 244481 / 97ـ 25 / 2 / 1397 مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و رئیس ستاد توسعه مشارکتهای عمومی ـ خصوصی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«با سلام و احترام
بازگشت به شماره 239963 ـ 17 / 2 / 1397 در خصوص دعوای سازمان بازرسی کل کشور جهت ابطال دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی و هنری موارد ذیل به اطلاع می‌رسد: طی برنامه‌های مختلف پنج ساله توسعه و قوانین و مقررات مختلف از جمهوری اسلامی ایران ماده 88 قانون تنظیم و مواد 22 و 24 قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، کاهش تدریجی اعتبارات هزینه‌ای، بهبود ارائه خدمات به مردم، جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال ـ با رعایت صرفه و صلاح دولت و مصالح عامه ـ به دستگاه‌ها اجازه واگذاری فعالیتهای تصدی گری و فضاهای پیش‌بینی شده به این منظور را داده است. از آنجایی که قانون و مقررات به طور عام برای کلیه دستگاه‌ها تدوین گردیده، متأسفانه روشهای واگذاری پیش‌بینی شده در آن جوابگوی حوزه فرهنگ و هنر با ویژگیهای خاص خود را ندارد. به‌طوری که به جهت عدم درآمدزایی مناسب این حوزه و ریسکهای زیاد در پیش‌بینی درآمدزایی آن، نه تنها قابلیت دریافت اجاره را ندارند بخش غیردولتی (خصوصی) در بسیاری موارد حاضر به مدیریت مجموعه در ازای واگذاری رایگان و به شرط پرداخت هزینه‌های جاری (حامل‌های انرژی و نگهداری و تعمیرات) در قبال دریافت درآمد حاصل از اجرای برنامه‌ها نمی‌باشد.
بدین ترتیب متأسفانه هدف اصلی از ساخت مجتمع‌های فرهنگی و هنری که کمک به توسعه زیرساختها جهت اجرای برنامه‌‌های مربوطه بوده است مغفول مانده و وزارت متبوع و ادارات کل استانها گریبان‌گیر پرداخت هزینه‌های سنگین فوق‌الذکر شده‌اند. این در حالی است که وزارت متبوع طبق اختیارات قانونی خود اقدام به کمک مالی گروه‌های فرهنگی و هنری جهت اجرای برنامه‌ها نیز می‌نماید. لذا از سال 1394 و بر اساس پیمایش صورت گرفته از قبل در کل کشور و مشاهده مستهلک شدن ساختمانهای مجتمع‌ها بدون استفاده مناسب و بهینه از آنها و مشکلات ادارات کل در پرداخت هزینه‌های جاری، دستورالعملی برگرفته از قوانین مذکور تدوین گردید تا راهکاری برای استانها در قبال برخی مجتمع‌ها که قابلیت واگذاری بدون پرداخت اجاره را دارند باشد.
از آنجایی که اگر واگذاری مجتمع صرفاً به منظور نگهداری از مجموعه بدون اجرای برنامه‌ها باشد نقض غرض اصلی شده است، لذا باید این اختیار به واگذار شونده داده می‌شد که به اجرای برنامه‌های فرهنگی و هنری برای جامعه و با نظارت ادارات کل استانها بپردازد و باز به جهت بهینه‌سازی کیفیت و کمیت اجرای برنامه‌ها می باید از ساز و کار درآمدزایی برای واگذار شونده برخوردار باشد. که به نظر این درآمد حاصله، سوای درآمد دستگاه دولتی حاصل از ماده 88 ـ اشاره شده در «بند ط» ـ می‌باشد و منظور از بند مذکور، درآمدهای اجاره و مشارکت با بخش غیردولتی است، در حالی که این درآمد از قبل تعریف نشده و صرفاً به ازای انجام برنامه‌ها توسط بخش غیردولتی صورت می‌پذیرد. با توجه به محدودیتهای بودجه‌ای دولت و غیرقابل تصور بودن تخصیص بودجه برای پرداخت هزینه خدمات مدیریتی به واگذار شونده، تنها راه حفظ و نگهداری مجتمع و نیز توسعه اشتغال و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و سایر اهداف پیش‌بینی شده قانونگذار تدوین چنین روشی است که واگذار شونده ملزم به پرداخت درآمدهای حاصله به خزانه نشود. به ویژه در حوزه فرهنگ و هنر که یکی از وظایف وزارت حمایتهای مالی از این حوزه است. مشابه این روش، در ماده 44 قانون الحاق یک برای نگهداری و اداره مراکز جانبی دستگاه‌ها پیش‌بینی گردیده است و اگر مجتمع‌های فرهنگی و هنری را هم در این زمره بتوان قلمداد کرد دور از انتظار نمی‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10 / 2 / 1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بر مبنای ماده 88قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر شده: وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی که عهده‌دار ارائه خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی از قبیل آموزش فنی و حرفه‌ای، آموزش عمومی، تربیت بدنی، درمان، توانبخشی، نگهداری از سالمندان، معلولین و کودکان بی‌سرپرست، کتابخانه‌های عمومی، مراکز فرهنگی و هنری، خدمات شهری و روستایی، ایرانگردی و جهانگردی می‌باشند، مجازند که به منظور توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدیهای دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیردولتی و به سه روش خرید خدمات از بخش غیردولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دهند و در عین حال بر اساس بند (ط) این ماده کلیه درآمدهای دستگاههای دولتی حاصل از اجرای این ماده باید به حساب خزانه‌داری کل واریز شود. نظر به اینکه بر اساس مقرره مورد شکایت، فضاهای فرهنگی و هنری وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی بدون وجود الزامی به واریز درآمدهای حاصله به حساب خزانه دولت، با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیردولتی قرار می‌گیرد، بنابراین بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مغایر با حکم مقرر در بند (ط) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی