تاریخ دادنامه: 1398/2/24       شماره دادنامه: 31/2     شماره پرونده: 1048/96

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی اصغر داودی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1385/2/10 هیأت وزیران و بند «ب» بخشنامه شماره 45/2 حوزه فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی در خصوص نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی جانبازان و آزادگان

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1385/2/10 هیأت وزیران و بند «ب» بخشنامه شماره 45/2 حوزه فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی در خصوص نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی جانبازان و آزادگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً اینجانب علی اصغر داودی جانباز 35% و از کارکنان موسسه عمومی غیر دولتی سازمان بنیاد شهید و امور ایثارگران (مازندران ـ آمل) که در تاریخ 1393/12/25 به درجه بازنشستگی نائل آمده‌ام به استحضار عالی می‌رساند متشاکی عنه، حقوق بازنشستگی‌ام را بر اساس دو سال آخر خدمتم محاسبه و منظور کرده است در حالی که بنده جانباز بوده و به موجب ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان و ... مصوب 1367/9/1 و اصلاحات بعدی از سوی قانونگذار و بخشنامه شماره 45 متشاکی عنه از بابت مستمریها می‌باید بر اساس آخرین حقوق دریافتی (مشمول بیمه) متناسب با آخرین حکم استخدامی لحاظ شود. با عنایت به مفاد لایحه پیوستی و اینکه در بعضی از آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها، در بین جانبازان این سروقامتان عرصه پیکار با دشمنان قسم خورده انقلاب و اسلام، تبعیض قائل شده و آنان را به دو دسته «دولتی و غیر دولتی» تقسیم نموده‌اند که نفس این عمل غیر قانونی را می‌توان یک آفت اجتماعی تلقی نمود. (از جمله بند 2 آیین‌نامه اجرایی مورخ 1385/2/10 و بند«ب» بخشنامه شماره 45/2 متشاکی عنه) که فی الواقع به نحوی ارزشها را زیر پا نهاده و بدینسان زمینه توزیع ناعادلانه درآمد را میان این قشر ممتاز و در عین حال ضعیف جامعه (به لحاظ اقتصادی و معیشتی) ترویج می‌دهند که در حقیقت با روح قانون و اهداف متعالی قانونگذار در تعارض جدی قرار داشته و مسیر وحدت رویه در اجرای قانون را به چالش کشانده که به نوبه خود می‌تواند آثار مخرب و جبران‌ناپذیری در پی داشته باشد. لذا با عنایت به شرح فوق التوصیف و آن چه را که در پرونده منعکس می‌باشد در صورتی که قانون مقدم بر آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها متصور باشد از محضر آن جایگاه منیع قضایی اولاً: حکم به ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی هیأت وزیران مورخ 1385/2/10 و نیز بند «ب» بخشنامه شماره 45/2 مستمریها به دلیل مغایرت با روح قانون مورد تمنا می‌باشد. ثانیاً: از آنجا که از جانبازان اعصاب و روان هستم و دائماً با استرس و اضطراب دست به گریبان می‌باشم، رسیدگی پرونده در وقت فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد استدعای عاجزانه می‌باشد. در ضمن تصویر جوابیه سازمان تأمین اجتماعی به شماره 504/03/96/2928 ـ 1396/5/1 جهت مزید استحضار و بهره‌برداری لازم به حضور ایفاد می‌گردد.»

متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم احتراماً با عنایت به محتوای دادخواست تقدیمی، توضیحاتی به شرح ذیل همراه با مدارک و مستندات جهت مزید استحضار و بهره‌برداری لازم به حضور ایفاد می‌گردد:

1ـ در تاریخ 1367/9/1 قانونگذار صراحتاً به منطور پاسداشت و حفظ حرمت ایثارگری مثال‌زدنی جانبازان و آزادگان در طول جنگ تحمیلی مصوبه‌ای را بدون هرگونه ابهام و شبهه در قالب ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی این قشر ممتاز جامعه که تا ترک همه تعلقات دنیوی در کنار شهیدان پایمردی کرده‌اند به صورت جامع و فراگیر تدوین و تصویب کرده که مراتب همزمان به دولت ابلاغ و در دستور کار عوامل اجرایی کشور قرار گرفته که در ماده واحده آن تصریح شده ملاک تعیین حقوق بازنشستگی، آخرین حقوق قبل از بازنشستگی می‌باشد.

2ـ آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده در جلسه مورخ 1368/5/28 هیأت وزیران دقیقاً برابر قانون تصویب و به اجرا درآمده که به موجب بند 2 آن ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی برای هر یک از کارکنان دستگاه‌های مورد اشاره در بند 1 تاکید شده است.

3ـ قانونگذار به منظور رفع هرگونه تبعیض احتمالی در امر اجرای قانون، قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان و ... را در تاریخ 1383/2/21 مصوب کرده که به موجب آن عبارت «به جز کارگران مشمول قانون کار» را از متن ماده واحده حذف کرد تا بدینسان شأن قانون به لحاظ برخورداری از جامعیت لازم حفظ شود.

4ـ باز قانونگذار در راستای رسالت عظیم خویش در جهت رفع هرگونه ابهام احتمالی قانون استفساریه تبصره 6 ماده واحده قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1367 را در مورخ 1384/9/22 تصویب کرد و بدینسان جلوی هرگونه سوء استفاده احتمالی را گرفته است.

5 ـ هیأت وزیران در تاریخ 1385/2/10 آیین‌نامه اجرایی بحث‌برانگیز و متناقض و مغایر با  ماده واحده قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1367/9/1 را به تصویب رساند که به موجب ماده 1 و تبصره 1 الحاقی به ماده 1 کلیه جانبازان و آزادگان و ... را به صراحت مشمول مقررات این آیین‌نامه لحاظ می‌نماید، اما در ماده 2 با موضع کاملاً انفعالی 180 درجه تغییر وضعیت داده، بدون هرگونه استناد قانونی مصوبه ماده 1 و تبصره الحاقی آن را نفی کرده و در واقع نفس این تصمیم می‌تواند برای حضرات اهل فضل جای بسی تأمل و درنگ را در پی داشته باشد؟ و جالب اینجاست که نطفه ظهور پدیده جانبازان دولتی و غیر دولتی در چنین فضایی بسته شده است؟ جهت روشن شدن ذهن مرجع قضایی این سوال مطرح می‌شود که آیا در زمان پر التهاب جنگ، رزمندگان در قالب دولتی یا غیر دولتی به سمت جبهه‌ها فراخوانی می‌شده‌اند؟ لذا با چنین عدله و برهانی واضع، ابطال ماده 2 آن را از محضر ریاست شعبه مورد استدعا می‌باشد.

6 ـ اما بخشنامه شماره 45 متشاکی عنه که منحصراً موضوع نحوه بازنشستگی جانبازان و آزادگان را در دستور کار قرار داده که طی شماره 1466 ـ 1385/6/7 به استانها ابلاغ گردیده که با عنایت به شرح بندهای این لایحه برای اهل فضل و اندیشه بویژه ریاست شعبه جای بسی تأمل و درنگ را در پی خواهد داشت. چرا که در بخش پیش‌گفتار با ادبیات و لحنی در خور شأن این قشر پابرهنه را مورد لطف قرار داده است. همان طور که لازم بود به اجمال طی مستنداتی جان مطلب را بیان داشته و در بند 1 مشمولین قانون را به وضوح تصویر کرده و اگر چه در بند 2 به نحوی موضوع دولتی و غیر دولتی را مطرح نموده که به نظر می‌رسد از دیرباز بازیگران صحنه که عمدتاً مرفعین بی‌درد و جنگ ندیده‌ها بودند و همواره به نوعی چوب لای چرخ گذاشته که دستاوردشان به صورت غیر عقلانی و مغایر با اهداف قانون هنوز احساس می‌شود و در بند 3 موضوع شرایط بازنشستگی در 2 بخش شرایط عمومی و خاص بیان شده که به نوبه خود تأمل‌برانگیز بوده و حکایت از آن دارد که «میزان آخرین حقوق دریافتی قبل از بازنشستگی ملاک محاسبه حقوق دوران بازنشستگی می‌باشد» و سرانجام عاجزانه نظر قاضی پرونده را به بند 5 بخشنامه مذکور با موضوعیت نحوه برقراری و تعیین میزان بازنشستگی که بسیار حائز اهمیت می‌باشد جلب می‌نمایند چرا اینکه «آخرین حقوق دریافتی مبنای بازنشستگی متناسب با آخرین حکم کارگزینی ضربدر مجموعه سابقه مبنای بازنشستگی (حداقل 20 سال) به علاوه مدت سنوات ارفاقی (حداکثر 10 سال) تقسیم بر 30 را قرار داد.»

7ـ با ملحوظ نمودن مفاد بندهای فوق به نظر می‌رسد موضوع «دولتی و غیردولتی» تنها نشأت گرفته از تفسیر به رأی از قانون می‌باشد چرا اینکه قانونگذار در هیچ جای قانون بدان اشاره‌ای نکرد علی‌رغم اینکه فلسفه جامعیت قانون چنین اقتضا می‌نماید اما موضوع بحث‌برانگیز بند ب بخشنامه شماره 45/2 بوده که درمقابل بند الف ظاهر شده و ملاحظه می‌شود تحت تاثیر آیین‌نامه اجرایی مورخ 1385/2/10 مورد اشاره در بند 5  این لایحه قرار گرفته  و مغایر صریح با ماده واحده نحوه بازنشستگی مصوب 1367 می‌باشد که از محضر قاضی شعبه ابطال آن مورد استدعا می‌باشد.

8 ـ به پیوست رأی شماره 345 ـ 1395/5/19 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به حضور ایفاد می‌گردد که دربرگیرنده و موید این است که مطابق ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1367 ملاک و مبنای محاسبه حقوق جانبازان و ... در هنگام بازنشستگی «آخرین حقوق دریافتی قبل از بازنشستگی منطبق با آخرین حکم کارگزینی می‌باشد.»

بنابراین ملاک محاسبه حقوق جانبازان بدون هرگونه تبعیض و شبهه‌ای می‌باید برمبنای آخرین حقوق دریافتی (مشمول بیمه) متناسب با آخرین حکم استخدامی (کارگزینی) محاسبه و ملحوظ می‌گردید در غیر این صورت جای بسی تأمل است: چه فرقی فی مابین جانباز و غیر جانباز از منظر قانونگذار وجود داشته و چه دلیل و برهانی سبب گشت تا قوه مقننه ماده واحده مورد بحث را در سال 1367 تصویب کند؟ در این راستا وجود اصلاحیه قانون یاد شده مصوب 1383/2/21 فوق‌الذکر (بند 3 لایحه) دلیلی برای مدعاست که نباید تبعیضی بین جانبازان این قشر ممتاز ایثارگر و نام آشنا در شناسنامه انقلاب وجود داشته باشد و به عبارتی واضح‌تر بیان دولتی یا غیر دولتی خواندن جانبازان در آیین‌نامه اجرایی و بخشنامه‌ها، مغایر نص صریح قانون یاد شده بوده و در حقیقت می‌توان نوعی ظلم در حقشان قلمداد کرد. در آیین‌نامه اجرایی مصوب 1385/2/10 هیأت وزیران صرف نظر از اینکه نفس عمل با قانون مطابقت دارد یا خیر؟ تناقض آشکار وجود دارد. یعنی از یک سو ماده 1 و تبصره 1 الحاقی بر ماده 1 را به صراحت ملاک عمل قرار می‌دهند و از سوی دیگر در حالتی کاملاً انفعالی و متضاد ماده 2 را مبنا قرار می‌دهند که این امرحکایت از آن دارد که در کالبد آیین‌نامه اجرایی مذکور نسبت به تطبیق متن آیین‌نامه با روح قانون کوتاهی و قصوری به عمل آمده و تنها از اظهار نظر و برداشتهای سلیقه‌ای و تفسیر به رأی بسنده شده است در نتیجه این طور استنباط می‌گردد که اصل بر حاکم بودن قانون و تبعیت از آن بایستی ملاک عمل باشد. مزید استحضار معروض می‌دارد در حالت منطقی و محکمه‌پسند و حاکمیت عقل سلیم، 2 حالت را در پیش رو داریم که می‌تواند محکم را در امر حصول نتیجه شفافتر مدد نماید:

حالت اول: آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها، بر قانون مقدم است که در این صورت بنده و امثالهم نه تنها هیچ ادعایی نداریم بلکه تقاضای مختومه شدن پرونده موردتمناست.

حالت دوم: قانون بر آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها مقدم و مشرف است در این صورت رسیدگی عاجل مورد استدعاست.

شایان ذکر است آیا جانبازان مستحق هستند پس از گذشت حدود 30 سال از تصویب قانون (مصوب 1367) و گذر از میادین نبرد تاریخ ساز هنوز در کسوت گمنامی و در هاله‌ای از ابهام در عامل فقر و عزلت‌گزینی زندگی کنند؟ و همواره دستاویز بعضی از مرفعین بی‌درد و مسئولین جنگ‌ندیده، درد نکشیده و ... امثالهم قرار گیرند؟ در این راستا پر واضح است که ماهیت قانون (به لحاظ جامعیت و فراگیر بودنش) و عقل و منطق اقتضا می‌نماید که هیچ تبعیضی بین سربازان و جان برکف ولایت وجود نداشته باشد یا به عبارتی به صورت یک بام و دو هوا عمل نشود. چرا اینکه با اصالت و هویت و روح نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران در تعارض است. لذا از محضر آن جایگاه منیع قضایی استدعا دارد با توجه به شرح فوق‌التوصیف و آنچه که در پرونده منعکس است در وقتی فوق‌العاده و خارج از نوبت اولاً: حکم به ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی مصوب 1385/2/10 و بند ب بخشنامه 45/2 متشاکی عنه به دلیل مغایرت صریح با روح قانون مورد تمنا می‌باشد. ثانیاً: الزام متشاکی عنه به برقراری حقوق بازنشستگی از تاریخ بازنشستگی بر اساس آخرین حقوق دریافتی به تناسب آخرین حکم کارگزینی به موجب ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1367/9/1 مور استدعا می‌باشد.»

متن مقرره‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

1) بند «ب» بخشنامه شماره 4/5 مستمریهای حوزه فنی درآمد:

حوزه فنی و درآمد فنی    نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی جانبازان و آزادگان     بخشنامه شماره45/2 مستمریها

ب) میزان مستمری بازنشستگی مشمولین شاغل در بخش غیر دولتی و همچنین مشمولین قانون کار (کارکنان غیر رسمی، قراردادی یا دارای عناوین مشابه) دستگاهها و شرکتهای دولتی عبارتست از: متوسط مزد یا حقوق مبنای کسر حق بیمه متقاضی مطابق با مفاد تبصره ماده 77 قانون ضربدر مجموع سابقه قابل احتساب (سابقه اصلی و ارفاقی) تقسیم برسی.

تذکر:

1ـ در هر حالت خدمت مازاد بر 30 سال مشمولین این بخشنامه در تعیین حقوق بازنشستگی آنها قابل محاسبه نخواهد بود.

2ـ منظور از آخرین حقوق مبنای بازنشستگی عبارتست از جمع مبالغ مشمول کسر حق بیمه مندرج در آخرین حکم کارگزینی متقاضی.»

2) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی 1385/2/10:

«ماده2ـ ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی جانبازان، آزادگان، معلولین عادی و حوادث ناشی از کار و بیماران ناشی از شرایط خاص کار مشمول این آیین‌نامه اعم از شاغلین در دستگاههای مورد اشاره در بند (1) یا تبصره (1) بند (1) که دارای احکام استخدام رسمی، ثابت یا دارای عناوین مشابه می‌باشند، مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی که بر اساس ضوابط و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه مربوطه مبنای حقوق بازنشستگی قرار گرفته است و نیز در خصوص آن دسته از افراد موصوف که در بخش غیر دولتی (مشمولین تبصره 1 بند 1) شاغل می‌باشند، مطابق قانون تامین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 7100/97/6309 ـ 1397/9/26 توضیح داده است که:

«جناب آقای دربین

مدیر کل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: آقای علی اصغر داودی

سلام علیکم

با صلوات بر محمد و آل محمد (ص)

احتراماً؛ عطف به اخطاریه مورخ 15‏/6‏/1397 صادره در پرونده کلاسه 9601048، در خصوص شکایت آقای علی‌اصغر داوودی به خواسته ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی مورخ 10‏/2‏/1385 و بند «ب» بخشنامه شماره 2‏/45 مستمریها، خواهشمند است مقرر فرمایید با عنایت به دفاعیات ذیل نسبت به رد شکایت مطروحه در هیأت  عمومی دیوان عدالت اداری اقدام لازم مبذول نمایند.

الف) دفاعیات شکلی

نظر به این که شکایات مشابهی با خواسته مطروحه قبلاً در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و در نهایت طی دادنامه هیأت عمومی به شماره 1556 ـ 26‏‏‏/12‏‏‏/1386 و دادنامه هیأت تخصصی اداری و استخدامی به شماره 1 ـ 30‏‏‏/1‏/1396 و دادنامه‌های شماره 942 الی 945 ـ 13‏/4‏/1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع تصویب‌نامه شماره 22686‏/ت33750هـ ـ 6‏/3‏/1385 هیأت وزیران را مورد تأیید قرار داده است. بنابراین موضوع از اعتبار قضیه محکوم بها برخوردار بوده و مطابق ماده 85 قانون دیوان عدالت موجبی جهت رسیدگی آن وجود ندارد. لذا از این حیث خواسته شاکی قابل رد باشد.

ب) دفاعیات ماهوی

1‏ـ ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران .... مصوب 1‏‏‏/9‏‏‏/1367 مجلس شورای اسلامی مقرر داشته، «کلیه وزارت‌خانه‌ها، شرکتها، مؤسسات دولتی، شهرداریها، بانکها، مؤسسات و شرکتها و سازمان‌هایی که مشمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است و همچنین، بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی ایران می‌توانند مستخدمین معلول (اعم از جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی، معلولین حوادث ناشی از کار، بیماران ناشی از شرایط خاص کار و معلولین عادی) رسمی یا ثابت یا دارای عناوین مشابه خود را (به جز کارگران مشمول قانون کار) به شرط داشتن حداقل بیست سال تمام سابقه خدمت براساس درخواست کتبی آنان و تصویب شورای امور اداری و استخدامی کشور با افزودن سنوات خدمت ارفاقی که مدت آن ذیلاً برحسب نوع و درجه معلولیت و یا بیماری مشخص شده است، به مدت خدمات آنان، بدون پرداخت کسور و فقط از لحاظ احتساب حقوق بازنشستگی، بازنشسته نماید. خدمت زائد بر سی سال این افراد قابل محاسبه نبوده و در تعیین حقوق بازنشستگی آنان آخرین حقوق قبل از بازنشستگی مبنای محاسبه قرار می‌گیرد.

در ادامه به موجب قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 21‏‏‏/2‏‏‏/1383، عبارت «به جز کارگران مشمول قانون کار» از متن ماده واحده قانون مزبور حذف شده است. لازم به ذکر است به موجب ماده واحده قانون تسری قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور به بنیاد شهید و امور ایثارگران مصوب 15‏‏‏/2‏‏‏/1387، بعد از عبارت «مستلزم ذکر نام است» عبارت «و همچنین بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی ایران» اضافه می‌شود.

2‏‏‏ـ براساس بند 3 مقرر شده آیین‌نامه اجرایی این قانون توسط سازمان تأمین اجتماعی با همکاری بنیاد شهید و امور ایثارگران تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. در این راستا آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده در تاریخ 1383 به تصویب رسیده، وفق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مقرر گردیده، ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی جانبازان، آزادگان، معلولین عادی و حوادث ناشی از کار و بیماران ناشی از شرایط خاص کار مشمول این آیین‌نامه اعم از شاغلین در دستگاه‌های مورد اشاره در بند 1 یا تبصره 11 بند 1 که دارای احکام استخدامی رسمی، ثابت یا دارای عناوین مشابه می‌باشند، مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی که بر اساس ضوابط و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه مربوطه مبنای حقوق بازنشستگی قرار گرفته است و نیز در خصوص آن دسته از افراد موصوف که در بخش غیردولتی (مشمولین تبصره 1 بند 1) شاغل می‌باشند، مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد.

لازم به توضیح است که در ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران ... مصوب 1‏‏‏/9‏‏‏/67 مجلس شورای اسلامی اشاره گردیده، به محاسبه حقوق بازنشستگی براساس آخرین حقوق قبل از بازنشستگی، و در متن قانون تصریحی مبنی بر آخرین حقوق دریافتی پیش‌بینی نشده و از این حیث اساساً حکمی در قانون پیش‌بینی نشده که بخواهد مبنای درخواست و صدور حکم قرار گیرد. در این راستا هیأت وزیران در آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 1368 با توجه به این که به حکم قانون قواعد آن صرفاً در خصوص دستگاه‌های دولتی قابلیت اجرا و اعمال دارد، بنا به مجوز حاصله از تبصره 3 قانون، در بند 2 آیین‌نامه اجرایی ملاک محاسبه آخرین حقوق را مبلغی که در مقررات استخدامی دستگاه‌های مشمول قانون، مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی بوده است را ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی دانسته است. در سال 1383 با اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان، کارکنان دستگاه‌های غیردولتی و مشمولین قانون کار شاغل در دستگاه‌های موضوع قانون نیز از مزایای قانون مزبور برخوردار شدند. لذا با توجه به ورود گروه دیگری از جانبازان که از لحاظ بازنشستگی و نظام بازنشستگی تابع شرایط و ضوابط خاص دیگری بودند، ضرورت ایجاب می‌نمود که ضوابط اجرای قانون برای گروهی که از لحاظ بازنشستگی تابع نظام دیگری هستند نیز پیش‌بینی شود بدین منظور بود که قانون‌گذار در اصلاحیه سال 1383 ضوابط اجرایی قانون نحوه بازنشستگی جانبازان را با تصویب هیأت وزیران پیش‌بینی نمود.

3‏ـ با توجه به گسترش دامنه شمول قانون به دو گروه از کارکنان با دو نظام حمایتی و بازنشستگی خاص، هیأت وزیران در سال 1385 با توجه به وضعیت ایجاد شده دو حالت محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی که در قانون تصریح شده بود را به شرح ذیل تبیین نمود. گروه اول مشمولین، در خصوص کارکنان دستگاه‌های دولتی است که مطابق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی، آخرین مبلغ مندرج در حکم استخدامی آنان ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی قرار گرفته است، گروه دوم مشمولین، کارکنان دستگاه‌های غیردولتی و مشمول قانون کار شاغل در دستگاه‌های دولتی بوده که ملاک محاسبه آخرین حقوق برای این گروه مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی آن تعیین می‌گردد. بدین معنی که جانبازان شاغل در دستگاه‌های غیردولتی و مشمول قانون کار شاغل در دستگاه‌های موضوع قانون، باتوجه به این که از لحاظ محاسبه مستمری دارای نظام خاص تأمین اجتماعی هستند مطابق مقررات همان نظام خاص، از مزایای مستمری بازنشستگی بهره‌مند می‌شوند. بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و ... در مقام تعیین حقوق مستمری نبوده، بلکه در صدد ملاک و معیار تعیین آخرین حقوق قبل از بازنشستگی بوده است. بنابراین از این حیث نیز خواسته شاکی قابل رد می‌باشد.

4‏ـ شاکی در بخش دوم خواسته، تقاضای ابطال بند «ب» بخشنامه شماره 2‏/45 مستمریها دارد. در حالی که استنباط شاکی  از بخشنامه موصوف بنا به دلایل ذیل صحیح نمی باشد.

الف‏ـ بند «ب» بخشنامه معترض عنه مقرر نموده میزان مستمری بازنشستگی مشمولین شاغل در بخش غیر دولتی و همچنین مشمولین قانون کار (کارکنان غیررسمی، قراردادی، یا دارای عناوین مشابه) دستگاهها و شرکتهای دولتی عبارت است از متوسط مزد یا حقوق مبنای کسر حق بیمه متقاضی مطابق با مفاد تبصره ماده 77 قانون ضربدر مجموع سابقه قابل احتساب (سابقه اصلی و ارفاقی) تقسیم برسی، از آنجا که در ذیل متن ماده واحده عبارت «تعیین حقوق بازنشستگی آنان آخرین حقوق قبل از بازنشستگی مبنای محاسبه قرار می‌گیرد» درج گردیده است و در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 10‏/2‏/1387 حکم خاصی برای تعیین حقوق بازنشستگی وضع شده که اعتبار آن از قانون مذکور اخذ نموده است. که به موجب آن مقرر گردیده، ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی جانبازان، آزادگان، معلولین عادی و حوادث ناشی از کار و بیماران ناشی از شرایط خاص کار و مشمول این آیین‌نامه اعم از شاغلین در دستگاههای مورد اشاره در بند 1 یا تبصره (1) بند (1) که دارای احکام استخدام رسمی ثابت یا دارای عناوین مشابه می‌باشند، مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی که بر اساس ضوابط و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه مربوط مبنای حقوق بازنشستگی قرار گرفته است و نیز آن دسته از افراد موصوف که در بخش غیر دولتی (مشمولین تبصره 1بند (1)) شاغل می‌باشند، مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد. در این راستا بند ب بخشنامه 2‏/45 مستمریها عینا منطبق با ماده 2 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر تنظیم گردیده و مغایرتی با آن ندارد.

بنابراین طبق قانون تأمین اجتماعی محاسبات مربوط به کسر حق بیمه از حقوق و مزایای بیمه شدگان مطابق بندهای 5 و 6 ماده 2 تأمین اجتماعی صورت می‌گیرد و بر این مبنا حق بیمه مشمولین این قانون دریافت می‌گردد و نحوه محاسبه مربوط به مستمری بازنشستگی نیز در ماده 77 قانون تأمین اجتماعی و تبصره آن معین شده است و در خصوص کلیه مشمولین قانون ماده یاد شده معیار پرداخت مستمری بازنشستگی است لیکن در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور در خصوص بخش غیر دولتی مورد اشاره در (مشمولین تبصره «بند 1») شاغل می‌باشند، مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد، که این سازمان نیز در خصوص محاسبه مستمری بازنشستگی مشمولین فوق‌الذکر مطابق آن عمل می‌نماید. با عنایت به مراتب فوق و اینکه ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و ...در مقام تعیین حقوق مستمری نبوده، بلکه در صدد ملاک و معیار تعیین آخرین حقوق قبل از بازنشستگی بوده و بند «ب» بخشنامه شماره 2‏/45 مستمریها، عینا منطبق با ماده 2 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر تنظیم گردیده و مغایرتی با آن ندارد و همچنین شکایات مشابهی با خواسته مطروحه قبلا در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و در نهایت طی دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1556 ـ 26‏/12‏/1386 و دادنامه هیأت تخصصی اداری و استخدامی به شماره 1ـ30‏/1‏/1396 و دادنامه‌های 942 الی 945 ـ 13‏/4‏/1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع تصویب‌نامه شماره 22686‏/ت33750ه ـ 6‏/3‏/1385 هیأت‌وزیران را مورد تأیید قرار داده است . لذا ادعای شاکی در این خصوص بلادلیل می‌باشد، تقاضای رسیدگی و رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»

معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور] نیز به موجب لایحه شماره 35844/107829 ـ 1397/8/15 توضیح داده است که:

«مدیرکل دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

بازگشت به ابلاغیه شماره 9609980905801090 (کلاسه 1048/96) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای علی‌اصغر داودی، به خواسته «ابطال قسمتی از ماده 2 تصویب‌نامه شماره 22686/ت33750 ـ 1385/3/6 هیأت وزیران (آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور» اعلام می‌دارد:

1ـ سابقاً برابر شکایات مربوطه دیگر، موضوع برابر دادنامه شماره 1556 ـ 1386/12/26 (کلاسه 445/86) و قرارهای شماره 155ـ 1388/2/23 (کلاسه 962/87) و شماره 882 ـ 1388/12/16 (کلاسه 791/88) هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی و رد شکایت قرار گرفته است لذا در شکواییه اخیر نیز صدور قرار رد درخواست بر اساس ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مورد استدعاست.

2ـ ضمن تأکید بر مفاد بند (1) فوق در خصوص اهمیت موضوع مطروحه لازم به ذکر است برابر ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور (مصوب 1367) و اصلاحیه آن (مصوب 1383) و نیز قانون استفساریه تبصره 6 ماده واحده قانون موصوف (مصوب 1384) اشخاص مشمول قانون مزبور (جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی، معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور) که در بخش غیر دولتی اشتغال دارند، شامل کارکنان شهرداریها، بنیاد شهید و امور ایثارگران و نیز کارگران جانباز و آزاده شاغل در بخش غیر دولتی بوده و عمده این افراد، مشمول قانون تأمین اجتماعی می‌باشند.

3ـ با توجه به اصلاحیه همان قانون در سال 1383 مقرر می‌گردد «کارگران مشمول قانون کار» شاغل در بخش دولتی و غیر دولتی (به شرح فوق) نیز تحت پوشش قانون موصوف (قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور) قرار گرفته و دو تبصره به عنوان تبصره‌های 5 و 6 به مفاد قانون الحاق می‌گردد به نحوی که «جانبازان و آزادگان کارگر مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی ... مشمول این قانون قرار گرفته» و «پرداخت هزینه‌های ناشی از اصلاح این قانون ... در دستگاه‌های دولتی به عهده دستگاه مربوط و در دستگاه‌های غیر دولتی از جمله دستگاه‌های مشمول قانون کار به عهده دولت قرار گرفته که با اعلام آن توسط سازمان تأمین اجتماعی اعتبار مربوط طی ردیف جداگانه‌ای همه ساله در بودجه کل کشور پیش‌بینی و به حساب سازمان یاد شده پرداخت خواهد شد.»

علاوه بر موارد یاد شده همچنین در بند 3 اصلاحیه قانونی یاد شده (مصوب 1383) مقرر می‌گردد: «آیین‌نامه اجرایی این قانون {قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازن انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1383} توسط سازمان تأمین اجتماعی با همکاری بنیاد شهید و امور ایثارگران تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد». بنابراین و با توجه به تغییرات یاد شده و تسری حیطه شمول قانون به کارگران مشمول قانون و نیز جانبازان و ایثارگران شاغل در بخشهای غیر دولتی و تأمین بار مالی مورد نیاز تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوطه در صلاحیت دولت قرار گرفته است.

4ـ با عنایت به موارد مرقوم هیأت وزیران در سال 1385 و برابر مصوبه مورد اشاره شاکی ضوابط لازم را تدوین نموده و برابر ماده 2 این قانون مقرر می‌دارد: «ماده2ـ ملاک محاسبه آخرین حقوق قبل از بازنشستگی جانبازان، آزادگان، معلولین عادی و حوادث ناشی از کار و بیماران ناشی از شرایط خاص کار مشمول این آیین‌نامه اعم از شاغلین در دستگاه‌های مورد اشاره در بند 1 یا تبصره 1 بند 1 که دارای احکام استخدام رسمی، ثابت یا دارای عناوین مشابه می‌باشند، مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی که بر اساس ضوابط و مقررات استخدامی حاکم بر دستگاه مربوطه مبنای حقوق بازنشستگی قرار گرفته است و نیز در خصوص آن دسته از افراد موصوف که در بخش غیر دولتی (مشمولین تبصره 1 بند 1) شاغل می‌باشند مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد.» در ضمن لازم به توضیح است مشمولین تبصره 1 بند {ماده} 1 مقرره مربوط به مشمولین قانون کار و قانون تأمین اجتماعی شاغل در بخش غیر دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی می‌باشد. همان گونه که ملاحظه می‌گردد برابر ضوابط ماده 2 مقرره شیوه محاسبه مستمری مورد نظر بدین شرح است:

الف ـ نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی کلیه مستخدمین رسمی، ثابت یا عناوین مشابه در کلیه دستگاه‌های دولتی، صرف نظر از صندوق بازنشستگی آنان و مطابق با  مفاد ماده 1 ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1368 که مقرر می‌دارد: «در تعیین حقوق بازنشستگی آنان آخرین حقوق قبل از بازنشستگی مبنای محاسبه قرار می‌گیرد.» بر اساس مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی می‌باشد.

ب ـ نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی کلیه مستخدمین رسمی، ثابت یا عناوین مشابه در کلیه دستگاه‌های غیر دولتی مشمول قانون، نیز بر اساس مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی خواهد بود لیکن چنانچه مستخدمین بخش غیر دولتی موصوف، مشمول قانون کار و قانون تأمین اجتماعی باشند (مورد اعتراض شاکی) در این حالت نحوه محاسبه بر اساس قانون تأمین اجتماعی (میانگین حق بیمه پرداختی در دو سال آخر خدمت) تعیین شده است.

5 ـ با توجه به موارد مرقوم و اینکه مفاد قانون نحوه بازنشستگی جانبازان ... و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، حکم قانون تأمین اجتماعی در خصوص مشمولین قانون کار و تأمین اجتماعی در بخش غیر دولتی را نسخ ننموده و اینکه برابر اصلاحیه سال 1383 همان قانون نیز نحوه تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوطه (با لحاظ اصلاحات انجام شده و تسری قانون به مشمولین قانون کار و جانبازان و آزادگان کارگر مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی شاغل در بخشهای غیر دولتی) را بر عهده دولت قرار داده است لذا هیأت  وزیران به شرح فوق اقدام به‌اتخاذ تصمیم نموده است که کاملاً مبتنی بر موازین قانونی مربوطه می‌باشد. در خاتمه با توجه به موارد معنونه صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»

در خصوص قسمت دیگر از خواسته شاکی مبنی بر ابطال ماده 2 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب 1385/2/10 هیأت وزیران، نظر به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پیشتر به موجب دادنامه شماره 1556 ـ 1386/12/26، آیین‌نامه فوق‌الذکر را ابطال کرده است، در اجرای ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 قرار رد شکایت به شماره دادنامه 31 ـ 1398/10/20 صادر شده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/2/24 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

 

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه اولاً: به موجب ماده واحده قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1367/9/1 در تعیین حقوق بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی، معلولین حوادث ناشی از کار، بیماران ناشی از شرایط خاص کار و معلولین عادی کلیه وزارتخانه‌ها، شرکتها، مؤسسات دولتی، شهرداریها، بانکها، مؤسسات و شرکتها و سازمانهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و همچنین بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی ایران آخرین حقوق قبل از بازنشستگی مبنای محاسبه قرار می‌گیرد و به موجب تبصره 5 اصلاحی قانون مذکور مصوب 1383/2/21 جانبازان و آزادگان کارگر مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی با لحاظ تبصره (2) ماده (2) قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری مصوب 1368/12/13 مشمول این قانون قرار گرفته‌اند.

ثانیاً: به موجب تبصره 1 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/2/10 هیأت وزیران، جانبازان، معلولین، شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور و آزادگان تابع قانون کار و قانون تأمین اجتماعی بخشهای غیردولتی مشمول قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی نیز مشمول مقررات قانونی مذکور قرار گرفته‌اند و در ماده 2 آیین‌نامه مقرر شده ملاک محاسبه آخرین حقوق این افراد (اعم از شاغلین در دستگاه‌های موضوع ماده 1 یا تبصره 1 آن) در صورتی که دارای احکام استخدام رسمی، ثابت یا دارای عناوین مشابه باشند، مبلغ مندرج در آخرین حکم استخدامی است و در خصوص آن  دسته از افراد موصوف که در بخش غیردولتی (مشمول تبصره 1 ماده 1) شاغل هستند، مطابق قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی عمل خواهد شد. لذا به موجب مقررات قانونی ذکر شده صرفاً مبنای محاسبه آخرین حقوق مشمولین ماده واحده مذکور که تابع قانون کار و تأمین اجتماعی بوده و فاقد حکم استخدامی هستند باید به موجب قانون تأمین اجتماعی قابل به عمل آید. بنابراین جزء ب بند 1 بخشنامه 45/2 سازمان تأمین اجتماعی که میزان مستمری بازنشستگی مشمولین شاغل در بخش غیردولتی (موضوع مقررات قانونی ذکر شده) و همچنین مشمولین قانون کار دستگاه‌ها و شرکتهای دولتی را به جای آخرین حقوق، تابع تبصره ماده 77 قانون تأمین اجتماعی و متوسط مزد یا حقوق ظرف آخرین دو سال پرداخت حق بیمه قرار داده خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی