تاریخ دادنامه: 1398/6/5 شماره دادنامه: 1056 شماره پرونده: 2813/97
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت کاردانه با وکالت خانم صدیقه فهیمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور اداری شماره 5020/94/8538 ـ 1394/10/12 معاون فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی
گردش‌کار: خانم صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه به موجب دادخواستی ابطال دستور اداری شماره 5020/94/8538 ـ 1394/10/12 معاون فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً این جانب صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه اظهار می‌نمایم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تصمیم مورخ 1394/6/10 (دادنامه‌های شماره‌های 724 الی 726 و 779) دستور اداری شماره 5020/90/52488 ـ 1390/11/24 معاونت فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی را ابطال نمود. در تصمیم ابطال شده مقرر شده بود: «کارگاه‌های دارای پروانه بهره‌برداری و یا جواز تأسیس از وزارت صنعت، معدن و تجارت در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت خارج می‌باشد» معاونت بلافاصله پس از تصمیم یاد شده، دستور دیگری در تاریخ 1394/10/12 به شماره 5020/94/8538 اظهار نمود و در 5 بند به خصوص بند پنجم دوبار به تقسیم کارخانه و کارگاه پرداخته است. در حالی که تبصره یک آیین دادرسی قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند (مصوب 1361) فهرست فعالیتهای مشمول معافیت را مشخص نموده که موکل طبق این فهرست مشمول معافیت می‌شود. لازم به ذکر است سازمان دوباره در تصمیم جدید خود بار دیگر به تفسیر قوانین موضوعه پرداخته در حالی که به موجب بند 5 قانون معافیت تعیین نوع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و ... حقی بر عهده هیأت وزیران قرار داده شده (در سازمان تأمین اجتماعی) و هیأت وزیران نیز در تصویب‌نامه‌های شماره 16002 مورخ 1362/3/12 و 106254/ت23هـ ـ 1392/2/12 فهرست فعالیتهای تولیدی مشمول معافیت را احصا کرده است. لازم به یادآوری است تقسیم کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تأمین اجتماعی اختیاری جهت تفسیر قوانین ندارد درحالی که در تصمیم موضوع دعوا به تفسیر و تعیین مصادیق کارخانه پرداخته و حتی در بند 5 خود با ذکر عبارت (و ...) در تعیین مصادیق و معیارهای کارخانه دست خود را جهت تعیین مصادیق بازگذاشته است. در واقع سازمان مزبور تصمیم مشابه تصمیم قبلی و در راستای استنکاف از تصمیم به حق دیوان اقدام نموده است. با عنایت به اینکه تفسیر کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تأمین اجتماعی نباید دخالتی در تفسیر و تعیین مصادیق و معیارها داشته باشد و در قانون مبدأ و الحاقیه‌های بعدی نیز چنین اختیاری برای وی در نظر گرفته نشده است وفق شق آخر بند ت ماده 8 قانون دیوان عدالت اداری درخواست ابطال تصمیم را دارم.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
حوزه فنی و درآمد دستور اداری
موضوع: دادنامه‌های شماره 724 الی 726 و 779 مورخ 1394/6/10
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
ادارات کل استان
با سلام
نظر به اینکه طبق تبصره 3 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما تا میزان 5 نفر کارگر مصوب 1361/12/6 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتهای خارجی از شمول این قانون مستثنی می‌باشند. از طرفی به استناد دادنامه شماره 724 الی 726 و 779ـ1392/6/10 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع نامه شماره 5020/90/52488ـ1390/11/24 اداره کل درآمد حق بیمه مورد ایراد واقع و ابطال گردیده است. لذا جهت اجرای دقیق مفاد دادنامه یاد شده و ایجاد وحدت رویه در اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی جهت کارگاه‌های تولیدی، فنی و صنعتی و جلوگیری از ایجاد هرگونه بار مالی خارج از قوانین و مقررات به دولت و چگونگی شناسایی کارخانجات موضوع تبصره 3 ماده واحده قانون یاد شده توجه واحدهای اجرایی تابعه را به نکات ذیل جلب می‌نماید.
1ـ کارخانجات واحدهایی هستند که در چارچوب مقررات و با توجه به مجوزهای صادره از سوی مراجع ذیصلاح رسمی ایجاد و دارای جواز تاسیس و پروانه بهره‌برداری بوده و در آن نوع محصول، میزان و ظرفیت تولید مشخص شده است.
2ـ ایجاد کارخانه با توجه به جواز تاسیس منوط به طراحی کارگاه و محصول می‌باشد. ضمن آن که محصولات تولیدی دارای یک سری ویژگیهای عمومی و فنی مشابه می‌باشند که با ظرفیت اسمی تعریف شده در پروانه تاسیس به میزان انبوه تولید واقعی می گردند و فرآیند ورودی مواد تا خروجی سیستم به عنوان محصول تولیدی به چهار روش ذیل صورت می‌پذیرد:
یک نوع ماشین ـ یک نوع محصول
چند نوع ماشین ـ یک نوع محصول
یک نوع ماشین ـ چند نوع محصول
چند نوع ماشین ـ چند نوع محصول
3ـ طراحی جریان مواد از ویژگیهای حاکم بر تولیدات کارخانه می‌باشد که طی آن مواد وارد سیستم تولید شده و پس از طی فرایند و حرکت در سطح و اعمال تغییرات تبدیل به محصول تولیدی آن کارخانه می‌گردد.
4ـ با توجه به اینکه فعالیت کارخانه منجر به تولید و خروجی سیستم به عنوان محصول می‌گردد، لذا این محصول یا به صورت مستقیم قابل استفاده توسط مصرف کنده بوده و یا جزء مواد اصلی جهت تولید و تبدیل یا تکمیل سایر محصولات نهایی توسط کارخانجات و یا صنایع دیگر می‌باشد.
5 ـ صرف نظر از جواز تأسیس یا پروانه بهره‌برداری و یا اینکه کارگاه در شهرک صنعتی و یا نواحی صنعتی واقع شده است یا خیر (موضوع دادنامه یادشده)، شعب می‌بایست با در نظر گرفتن نوع فعالیت، تعداد پرسنل، فرایند تولید، محل استقرار، مجوزهای صادره و .... در صورت احراز کارخانه بودن محل، از اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی تا میزان 5 نفر کارگر خودداری نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره 7100/98/1385 ـ 1398/3/12 توضیح داده است که:
«مبانی قانونی بخشنامه صادره و جهات رد دادخواست و دعوی
1ـ ایرادات وارده بر دادخواست به خصوص عدم رعایت موارد مذکور در مواد 18 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
2ـ مواد 36، 39، 30 و 40 قانون تأمین اجتماعی مبنی بر صلاحیت عام این سازمان در وصول حق بیمه و شناسایی کارفرما و دادنامه‌های شماره 90 ـ 1389/3/10 و 600ـ1393/4/2 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 720 هیأت عمومی دیوان عالی کشور که احراز شرایط لازم بیمه پردازی و انطباق قانون با مصادیق آن و سایر موارد مذکور در قانون تأمین اجتماعی را از صلاحیت‌های سازمان شناخته است.
3ـ آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به خصوص دادنامه شماره 67 ـ 1378/3/2
4ـ سایر موارد به شرح ذیل
ب ـ مشروح ایرادات وارد بر دادخواست مطروحه
1ـ فقد رعایت اصول اولیه در طرح دعوی توسط وکیل شاکی دعوای خود را علیه معاونت فنی و درآمد این سازمان مطرح نموده است غافل از اینکه در حال حاضر این سازمان فاقد معاونت فنی و درآمد می‌باشد، ضمن اینکه به هر حال معاونت بیمه ای این سازمان که بخشنامه مبحوث عنه در حوزه آن اصدار یافته است، بخشی از تشکیلات اداری سازمان تأمین اجتماعی محسوب شده و فاقد شخصیت حقوقی مستقلی است که بر مبنای آن اقدام به طرح دعوی علیه آن شود، بلکه بخشی از شخصیت حقوقی سازمان می‌باشد، لذا دعوا به کیفیت مطروحه غیر قابل استماع است.
2ـ عدم ضم دلیل سمت، به رغم اینکه به موجب نص صریح ماده 18 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باید دلیل سمت خود (وکالتنامه ممضی به امضاء از سوی مدیر عامل شرکت) همچنین روزنامه متضمن آخرین تغییرات شرکت موکل را ضمیمه نماید، هیچ یک از مدارک مذکور را ضمیمه نکرده است.
3ـ مغایرت دادخواست مطروحه با نص صریح ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که تصریح به حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده همچنین دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده را ضروری دانسته است در حالی که شاکی مشخص نکرده است که دستور اداری این سازمان با کدام یک از قوانین و مقررات حاکم مغایرت دارد ضمن اینکه دستور اداری این سازمان کاملاً منطبق با اختیارات و صلاحیت‌های وی اصدار یافته است.
4ـ موردی بودن شکایت: با توجه به اینکه شاکی مدعی است که توسط سازمان مشمول قانون معافیت شناخته نشده است بنابراین موضوع شکایت وی موردی است از این رو رسیدگی به آن در صلاحیت هیأت عمومی نمی‌شود. در حقیقت شاکی ابتدا شکایت خود را در شعبه مطرح کرده است لیکن چون پاسخی که مطلوب نظر وی باشد دریافت ننموده اقدام به درخواست ابطال دستور اداری مربوط را نموده است.
ج ـ شرح تفصیلی دلایل ماهوی رد دعوی
1ـ صدور بخشنامه و دستور اداری از اختیارات کلیه تشکیلات اداری است. بخشنامه به مفهوم عام تصمیمات قانونی مقامات اداری است که در راستای حاکمیت اصل سلسله مراتب اداری خطاب به اداره و مأموران اداری صادر و ناظر بر اجرای قوانین و مصوبات دولتی است. در نظام حقوقی ما به معمول قوانین و آیین‌نامه‌ها و ترتیب اجرای آنها به وسیله بخشنامه به ادارات ابلاغ می‌شود، مطابق با مفهوم مذکور این قسم از ضوابط حاوی تعلیمات و ارشادات اداری و داخلی محسوب شده و در جهت انجام وظایف و اموری است که قانون بر عهده سازمان گذارده است. دستور اداری مبحوث عنه نیز بر همین مبنا اصدار یافته است و حاوی جزییاتی است که واحدهای تحت امر در اجرای قانون مربوط به معافیت کارگاه‌های زیر پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما باید مد نظر قرار دهند و فقط تبیین قانون و شیوه اجرای آن بوده متضمن قواعد آمره ای که دامنه اجرایی قانون را تضییق یا توسعه دهد نمی‌باشد که ابطال گردد. حقیقت امر این است که شکایت شاکی از قانون و به این سبب است که از دایره شمول آن خارج شناخته شده است.
2ـ این حکم صریح قانون است که دایره شمول قانون را محدود به برخی از انواع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی دانسته که حداکثر پنج نفر کارگر داشته و از کارخانجات نبوده یا در عداد معادن و پیمانکاران قرار نداشته باشند (تبصره‌های یک و سه) بر این مبنا دستور اداری سازمان فقط در مقام بیان حکم مقنن بوده است. به سخن دیگر موضوع دستور اداری که شاکی درخواست ابطال آن را مطرح کرده است، تبیین تبصره 3 قانون ماده واحده در خصوص مواردی است که از شمول قانون مستثنی شده‌اند؛ یعنی کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتهای خارجی می‌باشد.
3ـ فقط تعیین نوع کارگاه‌های مشمول با هیأت وزیران است. صرف نظر از آن، بر خلاف ادعای شاکی، با توجه به اینکه تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین نوع کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی که مشمول قانون می‌شوند را بر عهده هیأت وزیران قرار داده (هر چند به موجب بند ب از ماده 2 قانون اصلاح قانون تأمین اجتماعی مصوب 1387/1/25 ملغی همچنین در ضمن دادنامه شماره 418 ـ 1386/6/18 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز پیش از این ماده 1 آن ابطال گردیده)، این سازمان اقدامی در جهت تعیین نوع کارگاه‌ها مذکور و اعمال اختیار اعطایی به هیأت وزیران راسا، نکرده است. ضمن اینکه به هر حال این موضوع نافی صلاحیت قانونی این سازمان در بررسی مدارک کارفرمایانی که خود را در زمره مشمولان قانون می‌دانند یا تشخیص مصادیق یا انطباق آن با قانون نمی‌شود. مضاف بر آنکه در مورد فهرست مذکور نیز تبصره 1 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی آن مقرر داشته که شناسایی و تعیین سایر فعالیت‌هایی علاوه بر فهرست منتشره توسط هیأت وزیران توسط وزرای کار و امور اجتماعی و رئیس سازمان بهزیستی (بهزیستی و تأمین اجتماعی) تهیه می‌شود که تلویحا شناسایی صلاحیت این سازمان در مورد تعیین نوع کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی نیز می‌باشد.
4ـ تأمین هزینه اجرای قانون از بودجه عمومی تکلیف این سازمان در احراز موارد استثناء از شمول قانون و مصادیق آن می افزاید. با استنباط از مفاد قانون، ضمن اینکه هدف تشویق کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی بوده نه کارخانجات، پیمانکاران یا معادن..... (موارد مستثنی شده از قانون در تبصره 3 ماده واحده قانون) یا کارگاه‌هایی که فعالیت غیرتولیدی، صنعتی و فنی دارند، مقرر شده هزینه اجرای این قانون یعنی حق بیمه متعلقه از محل بودجه عمومی تأمین شود که تکلیف این سازمان را در شناسایی مشمولان بیشتر می‌نماید. لازم به ذکر است که بر طبق قانون نظام صنفی به خصوص مواد 2 و 12 آن که ضمن تعریف واحد صنفی که فعالیتهای صنفی را اعم از تولید، تبدیل، خرید و فروش یا توزیع و خدمات فنی تعریف و افراد صنفی را موظف می‌نماید که قبل از تأسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به هر فعالیتی اقدام به کسب مجوز نمایند، بنابراین از نظر قانونی مجوز تأسیس و فعالیت اهمیت تعیین‌کننده ای دارد. مضاف بر آن که جهت شناسایی مصادیق قانون که مقرر است از بودجه عمومی هزینه شود و موارد استثنا از آن اقدام غیر قانونی تلقی نمی‌شود.
5 ـ به هر حال وصول حق بیمه و به تبع آن شناسایی کارفرمای متعهد از تکالیف قانونی و ماموریت اصلی این سازمان همراه با صلاحیت اعمال قدرت عمومی (صدور اجراییه و اجرای آن) است. با توجه به اینکه مطابق با مواد 39، 36، 30 و 40 قانون تأمین اجتماعی کارفرما مسئول کسر حق بیمه سهم کارگر و پرداخت سهم خود و کارگر در ظرف مهلت مقرر در قانون به این سازمان است و در صورت خودداری از انجام این تکلیف مکلف به وصول حق بیمه از کارفرما (با صدور اجرائیه وفق ماده 50 قانون بدون لزوم مراجعه به مراجع قضایی) و ارائه خدمات به بیمه شده حتی با وجود عدم پرداخت حق بیمه می‌باشد، بنابراین به طور کلی قانون تأمین اجتماعی صلاحیت عامی برای این سازمان شناخته و وی را مکلف ساخته که در اجرای قانون تأمین اجتماعی نسبت به شناسایی کارفرما و وصول حق بیمه از وی اقدام نماید، در کنار این صلاحیت عام، قانون معافیت کارفرما از پرداخت حق بیمه سهم خود در کارگاه‌هایی که حداکثر پنج کارگر دارد، پرداخت حق بیمه موضوع قانون را از وظایف دولت شناخته که باید در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی نماید ولی صلاحیت عام سازمان را در شناسایی کارفرما و مشمولان پرداخت یا معافیت از پرداخت ننموده است و این وظیفه سازمان همچنان به قوت خود باقی است.
6 ـ رویه هیأت عمومی نیز حاکی از تأیید اقدامات این سازمان در مورد موضوع است. دادنامه شماره 67 مورخ 78/3/2 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص دادخواست ابطال بخشنامه شماره 140 این سازمان مبنی بر اینکه قانون ماده واحده کلیه کارگاه‌های تولیدی، صعنتی و فنی را مشمول معافیت نموده و بخشنامه مذکور برخلاف این موضوع اصدار یافته، با استناد به اینکه بخشنامه یاد شده متضمن وضع قاعده آمره خاصی نیست، حکم به رد دادخواست صادر کرده است، 67 ـ 1368/8/8 هیأت وزیران بخشنامه این سازمان در خصوص موضوع را تأیید نموده است همچنین مفاد دادنامه شماره 720 هیأت عمومی دیوان عالی کشور و دادنامه شماره 90 و 600 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد صلاحیت‌ها و اختیارات این سازمان در وصول حق بیمه به وضوح موید این مهم است که به هر حال این سازمان، تکلیف به شناسایی کارفرمایان، کارگران و سایر مشمولان قانون تأمین اجتماعی، احراز شرایط قانونی مقرر برای برخورداری از مزایای موضوع قانون و غیره را دارد و قانونی مانند قانون معافیت بر میزان تکالیف این سازمان می افزاید نه از آن کاسته شده و ملزم است هر شخصی که مدعی شمول قانون نسبت به خود است را بپذیرد.
7ـ با توجه به اینکه آگهی آخرین تغییرات شرکت منتشره در روزنامه رسمی مورخ 1391/4/7 حاکی از این است که شـرکت کاردانه (شاکی) شرکت سهامی خـاص می‌باشد و نظر بـه اینکه صـدر مـاده واحـده قانون به صراحت کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی را مشمول معافیت دانسته است، مضاف بر آنکه تبصره سوم آن نیز پیمانکاران را از شمول قانون مستثنی نموده است، لذا از آنجا که شرکت‌ها حتی اگر فعالیت صنعتی، تولیدی و فنی داشته باشند نیز، در قالب پیمان مبادرت به این کار می نمایند، بنابراین شرکت شاکی پیمانکار محسوب شده و لذا حتی با فرض ابطال بخشنامه مبحوث عنه اساساً در زمره مشمول قانون قرار نمی‌گیرد.
8 ـ افزون بر آن، مطابق نص صریح قانون کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی که نوع آنها را هیأت وزیران تعیین می‌کند مشمول این قانون می‌شود که مطابق با موضوع شرکت؛ مندرج در ماده 3 اساسنامه آن که بسیار وسیع و گسترده بوده و از فعالیتهای مربوط به تولید، خرید و فروش کلیه ادوات کشاورزی و قطعات صنعتی تا واردات و صادرات انواع ماشین‌آلات و ابزار‌آلات و ادوات و دستگاه‌ها و مواد اولیه و هر گونه کالای تجاری مجاز از داخل و خارج و همچنین انجام هر گونه عملیاتی که در رابطه با شرکت مستقیم یا غیر مستقیم باشد را در بر می‌گیرد، به طور قطع شرکت شاکی نمی‌تواند در زمره کارگاه‌های موضوع قانون محسوب شود.
9ـ شاکی سازمان را از تفسیر قانون منع، ولی خود برخلاف آن عمل کرده است. در خاتمه باید اشاره شود که شاکی مدعی شده است که تفسیر قانون از صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی و نه این سازمان است در حالی که این خود وی است که دست به تفسیر قانون زده و شرکت را در زمره مشمولان آن شناخته است.
با توجه به شرح معنونه و دلایل مطروحه؛ ایرادات متعددی بر دادخواست وارد و دلایل عدیده‌ای به شرح فوق بر ردد دعوی و انطباق دستور اداری این سازمان با قوانین و مقررات حاکم وجود دارد لذا با استناد به تمامی موارد مذکور رد دادخواست و دعوی مورد استدعا است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/6/5 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بر اساس تبصره 5 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان که حداکثر 5 نفر کارگر دارند مصوب سال 1361 تعیین نوع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی بر عهده هیأت وزیران محول شده و آن هیأت نیز در تصویب‌نامه‌های شماره 16002 ـ 1362/3/12 و 106254/ت23هـ ـ 1369/2/12 فهرست فعالیتهای تولیدی، صنعتی و فنی مشمول معافیت حق بیمه سهم کارفرما را احصاء کرده است، لیکن سازمان تأمین اجتماعی در بندهای 1 الی 5 بخشنامه مورد شکایت شاخص‌ها و معیارهایی را برای تعیین مفهوم کارخانه مقرر کرده است و این امر از حدود اختیارات آن سازمان خارج می‌باشد، بنابراین به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بندهای 1 الی 5 بخشنامه شماره 5020/94/8538 ـ 1394/10/12 معاون فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی