تاریخ دادنامه: 1398/3/7       شماره دادنامه: 312ـ 311

شماره پرونده: 1554/97، 416/97

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور و آقای علیرضا شکفته

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 بخش «ب» ماده واحده مصوبه 128 جلسه رسمی مورخ 1394/6/22 شورای اسلامی شهر تهران ابلاغی به شماره 160/2101/20792ـ 1394/8/6 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص پسماند واحدهای غیرمسکونی

گردش کار: الف) سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 50360 ـ 1397/3/9 اعلام کرده است که:

«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً مصوبه شورای اسلامی شهر تهران پیرامون نحوه تعیین مدیریت پسماندهای عادی از جهت انطباق با قانون در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان مورد رسیدگی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

1ـ شورای اسلامی شهر تهران به موجب بند (ب) مصوبه ابلاغی شماره 160/2101/20792 ـ 1394/8/6 در روش محاسبه بهای خدمات مدیریت پسماند عادی غیرمسکونی، قیمت منطقه‌ای واحد مربوط (آخرین ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم) را به عنوان ردیفی برای محاسبه بهای خدمات مدیریت پسماند واحدهای غیر مسکونی تعیین نموده است.

2ـ به موجب ماده 8 قانون مدیریت پسماند (مصوب 1383/2/20) مقرر شده است: « مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نموده و فقط صرف هزینه‌های پسماند نماید».

3ـ وزارت کشور در تاریخ 1385/7/17 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری را ابلاغ نموده است که طبق جز (1) بند (ب) ماده 6 دستورالعمل یاد شده، بهای خدمات تولیدکنندگان پسماند تجاری و اداری، معادل 50 درصد عوارض کسب (با توجه به نوع کسب) تعیین شده و در مورد مشاغل بر زباله، به شورای اسلامی تنها اجازه داده است، علاوه بر بهای خدمات جزء (1) بند مذکور، بر اساس تعرفه و روش اجرایی متناسب با نوع پسماند (خشک ـ تر و حجم یا وزن) هزینه مربوط را تعیین نماید.

 4ـ با توجه به مصوبه شماره 5778/ت54202هـ ـ1396/1/26 هیأت وزیران (که در آن مبنای ارزش معاملاتی املاک از دفترچه ارزش معاملاتی سال 1392 به دفترچه سال 1395 تغییر داده شده) بهای خدمات مدیریت پسماند به افزایش حدود 4 الی 5 برابری بهای خدمات مدیریت پسماند منجر شده است.

بنا به مراتب با توجه به اینکه شورای اسلامی مکلف بوده، تعرفه خدمات مدیریت پسماند را طبق دستورالعمل وزارت کشور تعیین نماید و در آن دستورالعمل تصریحی بر این که قیمت منطقه‌ای (قیمت معامله ای) واحدها مربوط به عنوان ردیفی جهت تعیین بهای مدیریت خدمات پسماند عادی تعیین شود، ملاحظه نمی‌شود از این رو بند (ب) مصوبه ابلاغی شماره 160/2101/20792ـ1394/8/6 شورای اسلامی شهر تهران برخلاف حکم مقرر در ماده 8 قانون مدیریت پسماند و خارج از حدود اختیارات شورای شهر یاد شده بوده و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) درخواست می‌گردد. در خاتمه موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ب) به منظور عادلانه نمودن روش محاسبه بهای خدمات مدیریت پسماند عادی غیرمسکونی موضوع بندهای «ب» و «ج» مصوبه (چگونگی محاسبه و اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند) ابلاغی به شماره 1260/3187ـ160ـ 1388/3/2 ادغام و به شرح زیر اصلاح می‌گردد:

نحوه محاسبه بهای خدمات مدیریت پسماند واحدهای غیر مسکونی:

 

C=W1×(C1+Cd)×  ×E1×E2

 

بهای سالانه خدمات مدیریت پسماند واحد غیر مسکونی در شهر تهران= C

متوسط تولید پسماند در هر گروه شغلی (مطابق جدول پیوست این مصوبه ممهور به مهر شورای اسلامی شهر تهران)= W1

(سرانه تولید پسماند در شهر تهران) 0/69 کیلوگرم = R

(هزینه جمع‌آوری حمل یک کیلوگرم پسماند عادی) 427 ریال= C1

(هزینه دفع یک کیلوگرم پسماند عادی در شهر تهران) 255 ریال = Cd

  قیمت منطقه‌ای واحد مربوط (آخرین ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم)= P

  مساحت واحد غیرمسکونی (مترمربع)= S

  (ضریب تشویق جهت گسترش تفکیک از مبدأ) یک (1)= E2

  ضریب تعدیل بهای خدمات مدیریت پسماند (مطابق جدول پیوست این مصوبه ممهور به مهر شورای اسلامی شهر تهران)= E3

  تبصره یکم (1):

با توجه به اصلاح شیوه محاسبه پسماند واحدهای غیرمسکونی، در موارد خاص که بهای خدمات مدیریت پسماند واحد غیر مسکونی تغییر زیادی داشته باشد، بهای پسماند سال جاری آن نباید از پنج برابر سال گذشته بیشتر و یا از یک پنجم سال گذشته کمتر باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160/23446 ـ 1397/8/13 توضیح داده است که:

«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه 9701554 با شماره 9709980905800882

با سلام و احترام

عطف به پرونده کلاسه 9701554 با شماره 9709980905800882 موضوع مکاتبه مورخ 1397/7/15 مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده با شماره 160/21505ـ1397/7/24 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به خواسته «ابطال بند (ب) مصوبه ابلاغی شماره 160/2101/20792ـ1394/8/6 شورای اسلامی شهر تهران»، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند:

  1ـ مصوبه مورد اعتـراض، اصلاحیه مصـوبه «اصلاحیه چگونگی محاسبه و اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند ـ ابلاغی به شماره 160/1885/5013 ـ 1393/3/3 می‌باشد.

  2ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص متن اولیه مصوبه موضوع شکایت، رسیدگی و در دادنامه شماره 580 ـ1390/12/22 خـود اعـلام نموده است: «مصوبـه یکصد و نـود و دومین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران (دوره سوم) به‌تاریخ 1388/2/22 با موضوع «چگونگی محاسبه و اخذ بهای مدیریت پسماند» در راستای قانون یاد شده و دستورالعمل مذکور وزارت کشور به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است، با قانون مغایرت ندارد و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران نمی‌باشد و قابل ابطال تشخیص داده نمی‌شود.»

3ـ همان‌گونه که مستحضرید مصوبه موضوع شکایت از مصادیق بهای خدمات است. بر اساس تبصره 4 ذیل ماده 55 قانون شهرداری، حمل زباله از محل تا مکان تخلیه زباله که باید خارج از محدوده شهر باشد تکلیف قانونی شهرداری نیست و در نتیجه بابت حمل آن می‌تواند هزینه ارائه خدمات دریافت نماید.

4ـ پس از تصویب قانون مدیریت پسماند توسط مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1383/2/20 و تصویب آیین‌نامه اجرایی آن توسط هیأت وزیران در تاریخ 1484/5/1 و ابلاغ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات توسط وزیر کشور به شماره 3/3/95225ـ 1385/7/17، متن اولیه  مصوبه موضوع شکایت بر مبنای قوانین و مقررات فوق خصوصاً مواد (7) و (8) قانون مدیریت پسماند، توسط شورای اسلامی شهر تهران تصویب و طی نامه شماره 160/1260/3187 ـ 1388/3/2 به شهرداری تهران ابلاغ گردید.

5 ـ مصوبه موضوع شکایت نیز، در یکصد و هشتاد و دومین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران (دوره چهارم) به تاریخ 1394/6/22 به استناد بند بیست و ششم (26) ماده هفتاد و یکم (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مجلس شورای اسلامی و با عنایت به مفاد ماده هشتم (8) قانون مدیریت پسماند و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1384/5/5 و همچنین تصویب‌نامه شماره 28910/ت51024هـ ـ 1394/3/9 هیأت وزیران و دستورالعمل «نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی» ابلاغی به شمـاره 3/95225/س ـ 1385/7/17 وزارت کشور و پیـرو مصوبات شـورای اسلامی شهر تهران ابلاغی به شماره 160/1260/3187ـ1388/3/2 و 160/1664/5792ـ 1391/3/28 و 160/1721/23615ـ 1391/11/16 و 160/1885/5013ـ1393/3/3 به تصویب رسیده است.

6 ـ همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید مصوبه مورد اعتراض بر مبنای قوانین و مقررات جاری به تصویب رسیده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه شماره 580 ـ 1390/12/22 خود شکایت نسبت به غیرقانونی بودن متن اولیه مصوبه را رد نموده و آن را غیر قابل ابطال تشخیص داده است. با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»

ب) آقای علیرضا شکفته به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 182ـ1394/6/22 تحت عنوان اصلاح شیوه محاسبه پسماند واحدهای غیر مسکونی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً به استحضار می‌رساند شهرداری تهران با استناد به مصوبه شماره 182ـ 1394/6/22 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان اصلاح شیوه محاسبه پسماند واحدهای غیرمسکونی به صورت ناروا اقدام به افزایش بی‌رویه بهای خدمات مدیریت پسماند واحدهای غیرمسکونی را نموده که بنا بر موارد معروضه ذیل خواستار ابطال مصوبه صدرالاشاره و استرداد مبالغ دریافت شده من غیر حق می‌باشد:

  الف ـ تا سال 1393 بهای مدیریت خدمات پسماند واحدهای غیرمسکونی براساس مصوبات قبلی شورای اسلامی شهر تهران 50% عوارض کسب و پیشه واحدهای غیرمسکونی، برای واحدهایی که میزان تولید زباله آنها حسب جداول تعیین شده توسط آن شورا بیش از حد معمول برآورد می‌گردید بین 70% تا 100% مبلغ عوارض کسب و پیشه تعیین گردیده بود.

  ب ـ به استناد ماده واحده مصوبه شماره 182ـ1394/6/22 به منظور اصلاح شیوه پسماند واحدهای غیرمسکونی به شهرداری تهران اجازه داده شده است در سا ل1394 به جهت تعدیل بهای خدمات مدیریت پسماند واحدهای غیرمسکونی با استفاده از شیوه محاسبه‌ای گنگ و مبهم که اجزاء آن به درستی تعریف نگردیده و مصوبه آن به پیوست تقدیم حضور می‌باشد محاسبه و نظر به اینکه استفاده از این روش نامفهوم باعث تغییرات زیادی در بهای مدیریت خدمات پسماند می‌گشته به موجب تبصره یکم ذیل ماده واحده مورد اشاره مقرر نموده است که بهای پسماند سال جاری «سال تعدیل بهاء» هر واحد غیرمسکونی نباید از 5 برابر سال گذشته بیشتر یا از یک پنجم سال گذشته کمتر باشد که این امر فقط در سال 1394 به جهت تعدیل بهای مدیریت پسماند مناط عمل بوده و تجویز شده است.

ج ـ به پیوست قبوض بهای مدیریت پسماند 5 واحد غیرمسکونی متعلقه به تفکیک در سال 1395، 1396 به انضمام جدول مقایسه‌ای ایفاد می‌گردد. همان گونه که ملاحظه می‌گردد عوارض محاسبه شده بدون رعایت نرخ رسمی تورم که در سال 1396 از سوی دولت تک رقمی (بالغ بر 10%) اعلام کرده است این 100 تا 200 درصد یعنی بین 10 تا 20 برابر نرخ تورم رسمی کشور بهای خدمات ارائه شده را افزایش داده است.

د ـ بنا به صلاحیت قانونی کمیسیون ماده 77 شهرداریها در خصوص اعتراض به عوارض تعیین گردیده مراتب اعتراض به طور مکتوب ارائه گردید که متاسفانه کمیسیون مزبور از ثبت اعتراض و رسیدگی به آن امتناع نمود که متعاقب آن مراتب اعتراض طی اظهارنامه رسمی شماره 1396220000687706ـ1396/12/23 که حسب گواهی ابلاغ و اظهارنامه در تاریخ 1397/1/14 ابلاغ گردیده است نیز بدون پاسخ مانده است.

هـ ـ مراتب اعتراض کتبی به دفتر شهردار تهران نیز منعکس گردیده که متاسفانه معاونت فنی و ممیزی شهرداری تهران طی مرقوم شماره 319/1468963ـ1396/12/26 با استناد به تبصره یکم ذیل ماده واحده مصوبه شماره 182ـ1394/6/22 افزایش بهای مدیریت پسماند واحدهای غیرمسکونی را به گونه‌ای که بهای خدمات مذکور بیش از 5 برابر (500درصد) سال گذشته نباشد مجاز دانسته حال آن که ملاک تجویز تبصره  مورد استناد فقط در سال 1394 به منظور اصلاح بهای مدیریت خدمات پسماند بوده است و استفاده در هر سال از آن به منظور تعیین بهای خدمات ارائه شده از نظر قانونی و منطقی مجاز نمی‌باشد.

از آنجا که افزایش هزینه‌های عمومی از جمله بهای خدمات مدیریت پسماند می‌باید با رعایت قانون اساسی و قوانین مساعد به حال مردم و عرف تعیین گردد علاوه بر اینکه روش محاسبه در نظر گرفته شده برای تعیین بهای مـدیریت خـدمات پسمانـد واحدهای غیرمسکونی به حکایت مصوبه شورای اسلامی شهر تهران مبهم و نامفهوم می‌باشد به‌صورتی غیرعادلانه و مغایر با بندهای 2، 10، 12 اصل 3 و اصل 4 قانون اساسی و اوضاع و احوال اقتصادی مردم و نرخ تورم اعلامی توسط دولت برای سال 1396 که در حدود ده درصد اعلام گردیده تعیین شده است. نظر به اینکه بهای مدیریت خدمات پسماند بیش از نرخ تورم اعلامی از ناحیه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران محاسبه گردیده به موجب بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه مورد اشاره شورای اسلامی شهر تهران و استرداد مابه التفاوت غیرقانونی عوارض دریافت شده مورد استدعاست.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160/10239 ـ 1397/4/17 توضیح داده است که:

«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه 9700416 با شماره 9709980905800310 و شماره بایگانی 27949

سلام علیکم

احتراماً عطف به پرونده 9700416 موضوع مکاتبه مورخ 139/3/5 مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 160/6950ـ 1397/3/19 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علیرضا شکفته به‌خواسته «ابطال مصوبه شماره 182ـ1394/6/22 تحت عنوان اصلاح شیوه محاسبه پسماند واحدهای غیر مسکونی» مراتب ذیل را در رد خواسته مشارالیه به استحضار می‌رساند:

1ـ همان گونه که مستحضرید، مطابق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383/2/20 مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها به عهده شهرداریها می‌باشد.

2ـ پس از تصویب قانون فوق‌الذکر و تصویب آیین‌نامه اجرایی مربوطه توسط هیأت وزیران در تاریخ 1384/5/1 و ابلاغ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات توسط وزارت کشور با شماره 3/3/95225ـ17//1385 مصوبه «چگونگی محاسبه و اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند» توسط شورای اسلامی شهر تهران تصویب و طی نامه شماره 898/6235/ 160 ـ 1386/4/19 به شهرداری تهران ابلاغ گردید.

3ـ شکایت مطروحه نسبت به مصوبه اخیرالذکر در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و بر مبنای دادنامه شماره 580 ـ1390/12/22 موضوع کلاسه پرونده 978/88 غیر قابل ابطال و در محدوده اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص داده شد.

4ـ برمبنای قوانین و مقررات صدرالذکر و با استناد به تصویب‌نامه شماره 28910/ت51024هـ ـ 1394/3/9 هیأت وزیران، مصوبه موضوع پرونده حاضر پس از اصلاح در تاریخ 1394/6/22 با شماره 160/2101/20792ـ1394/8/6 به شهرداری تهران ابلاغ شد.

5 ـ حسب مندرجات متن دادخواست مربوطه شاکی با توجه به مندرجات فرم اعلام عوارض شکایت خود را مطرح نموده است.

6 ـ با عنایت به ماده هشتم آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378/7/7 مصوب هیأت وزیران، در صورتی کـه مودیان در مـورد میزان و نحوه محاسبه و وصول و سایر موضوعات عوارضی که توسط شوراها وضع می‌گردد اعتراض و یا شکایتی ندارد، مرجع آن کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می‌باشد.

  7ـ به استناد تبصره ذیل ماده هشتم آیین‌نامه اخیرالذکر، دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریها است.

  8 ـ شاکی بدون طی مراحل قانونی مذکور به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت نموده است.

  9ـ با عنایت به  مراتب فوق، در صورتی که شاکی به میزان و نحوه محاسبه عوارض شکایت دارند طی نمودن مسیر مقرر در قانون برای طرح شکایت خود نزد آن مرجع ضروری به نظر می‌رسد.

10ـ باتوجه به مراتب معروضه فوق ردشکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/3/7 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

 

رأی هیأت عمومی

طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383، مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولید‌کننده پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود دریافت کند و فقط صرف هزینه‌های پسماند نماید و در بند یک بخش ب دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهر مصوب سال 1386، بهای خدمات مدیریت پسماند صنوف 50% عوارض کسب با توجه به نوع کسب تعیین شده است. بنابراین روش محاسبه بهای خدمات مدیریت پسـماند عادی غیرمسکونی با فرمول

C=W1×(C1+Cd)×  ×E1×E2

در مصوبه ابلاغی شماره 160/2101/20792 ـ 1394/8/6 شورای اسلامی شهر تهران مغایـر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی